对普法工作的反思与重构
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作者: 谢晓斌
【摘要】目前，普法在主体、内容、形式上皆存在偏差与不足，导致普法存在名实不符的弊端。重构我国的普法体制，主体上，应取消普法重点对象的做法，将一切涉法主体纳入普法对象，并保障一切普法主体平等地享有接受普法教育的权利；内容上，应纠正分类指导、力求实效原则下普法内容上的不平等；形式上，应创新普法新形式。 【关键词】普法 性质 反思 重构 普法是一项特殊的国民教育工作 科学地界定事物的性质，是科学认识和改造事物的前提。普法是国家有目的、有计划地使全体国民掌握法律常识的一种活动，本质上为国民教育活动的一种，属于法制教育中的普法教育。但普法也具有区别于其他国民教育活动的特殊点：① 从法治动态运行角度看，普法属于动态法治的一个环节。依照我国主流法学理论观点，法治一般包含立法、执法、司法和守法这几个环节。在后三个环节，涉法主体被推定为已知晓法律。然而，立法环节并不包含学法。因此，涉法主体知法的推定仅为法律技术层面的推定。事实层面上，法律的公布并不意味着涉法主体知法。从立法到知法，中间尚需一个学法环节。将学法（普法）作为动态法治运行的一个环节，既是解决知与不知矛盾的必由之路，也是对法治运行环节理论的丰富。因此，有必要将普法提高到法治动态运行的一个必要环节的高度去认识和对待。所谓必要，意即，无普法，则无法治。 从普法的内容看，“法乃公器”。普法所要学习的对象为法。“法乃公器”，②这是法与其他知识的显著不同点。“法乃公器”自身要求，法律不应为一国某个群体或个体所专有，而应为所有涉法主体掌握。我国普法正是正确地认识了法治之法的这个特点而启动和实施的，也应依照这个特点使一切涉法主体掌握法。 从普法的对象看，一切涉法主体皆为普法的对象。这既是作为普法内容的法的要求，也是普法作为动态法治链条上必要环节的要求。法要求掌握一切涉法主体，一切涉法主体需要掌握法律。这是法治的应有逻辑。由此推出，普法中，一切涉法主体皆有平等学法的权利及义务，普法中不应存在优先权和特权，应破除普法教育中的特权思想。 对我国目前普法的几点反思与重构 对普法主体的反思与重构。历次普法规划都非常重视普法主体问题。总体而言，历次普法对象及重点对象一直在逐步扩大。这表现在，一方面，领导干部与青少年一直是历次普法的重点对象；另一方面，从“二五”普法开始，执法干部、宣传教育工作者、企业经营管理者、司法与行政执法人员、公务员与农民渐次被列为普法重点对象。这种趋势总体上值得肯定，但有以下几点尚需改进： 一、应取消将领导干部作为固定普法重点的做法。历次普法都将各级领导干部，尤其是县处级以上领导干部作为固定重点，并且对其规定也最为完善、最有保障。普法中“领导先行”的做法实为官本位及特权思想在普法中的残余，不仅与平等普法要求不符，而且与“一五”普法规划首倡的向全体公民普法的初衷背道而驰。普法动用之资源为公共资源，依法就应取之于民、用之于民，而不应取之于民而优先用之于官。领导者优先于普通公民普法的做法，在实践中必然导致领导干部的法律知识和法律意识远远高于普通百姓。这一矛盾在“六五”普法中就有所体现，例如：“六五”普法一方面继续将领导干部作为普法重点，另一方面却规定领导干部及公务员任职前应进行法律知识考察、考试、考核。依此，领导干部法律素养应作为任职条件，而非优先接受法律普及教育的条件。换言之，领导干部如果连普法要求的法律知识和法律素质都不具备，那么根本不应获得相应职位。 二、应取消重点对象、次重点对象与非重点对象的区分。历次普法的另一特点在于在重点之中还区分了次重点。这表现在历次规划对领导干部以外的其余重点的规定无论从组织上，还是人财物力投入、考核办法等角度看，都无法与领导干部普法相媲美。这种区分不仅与法治要求的人人知法相违背，也与我国宪法所规定的公民享有平等受教育权利存在抵触。实践中必然会导致非重点对象徘徊在普法之外，成为普法教育的盲区，沦为某种意义上的被抛弃者与受侵害者。 三、应保障一切涉法主体平等地接受普法教育的权利。从历次普法受教育对象看，普法受教育对象也在扩大。例如，企业经营管理者、司法人员、行政执法人员、公务员、宣传教育工作者、农民渐次被纳入普法重点。然而广大城镇职工、外资企业及民营企业的普通职工、个体工商户等则被边缘化，进城务工农民的普法教育因为多种原因无法有效开展。这使得普法的普及性大打折扣，严重侵害了这些涉法主体平等接受普法教育的权利。因此，如何做到普法不留“死角”、名实相符，是新阶段普法工作应予思考的一个重要课题。 对普法内容的反思与重构。历次普法皆有明确的普法内容。如，“一五”普法的“十法一条例”，“二五”普法的土地管理法、计划生育相关法律等。这些新纳入普法内容的共同点在于，其皆为新制定的法。此后的历次普法内容的扩大延续了“二五”普法这一做法。笔者以为，对普法内容的规定有以下不足： 一、分类指导原则的缺陷。首先，分类指导原则与法的效力范围存在冲突。我国普法的内容涵盖宪法、法律、法规这三个效力层级的规范，在对人效力上范围极为广泛。以行政法律为例，既涉及行政机关及其工作人员，又涉及行政相对人、利害关系人。但普法中，行政法律却仅作为对领导干部及公务员学法的要求而被提出。对行政相对人及利害关系人的行政法律普法事实上成为普法工作中有待填补的空白。这显然与普法中的分类指导原则本意相违背。因为分类指导原则性的本意显然在于，应受某部法律调整的所有主体都应纳入该部门或亚部门法律法规的普法对象中去。因此，如何解决好分类指导原则与法律效力范围之间的冲突是新形势下普法工作应该直面的一个重要问题。其次，分类指导原则与公民平等受教育权利存在冲突。历次普法总体上将不同层次的受教育者具体分为三个层次，即，领导干部、其他职业群体、一切公民。但对于不同层次的普法对象，在普法要求、普法形式、普法投入、普法考核上都存在差异。例如，对一切有接受教育能力的公民只进行法律常识普及教育；对职业群体包括公务员增加了学习职业法律、法规的要求；对领导干部除进行职业法律、法规学习外，还要求学习法律基本理论。这导致普法过程中，不但重点对象与非重点对象存在受教育上的不平等，而且重点对象之间也存在着受教育上的不平等。 二、力求实效原则的缺陷。首先，力求实效原则与分类指导原则之间存在冲突。如果仔细分析分类指导原则与力求实效原则的关系，不难发现，普法规划中的力求实效原则是受到分类指导原则制约的，是基于分类指导原则下的力求实效。换言之，力求实效原则所追求的“效”实际上就是使分类指导原则界定的各类主体皆能完成普法规划所规定的学法、知法、守法、用法的任务。由此，这个“效”在实践中也就只能表现为，通过普法工作导致不同层次的普法对象所获得的普法教育资源不同，所学到的法律知识和所形成的法律观念存在水平上的差异。某种意义上讲，这一效果反映了目前的普法教育实际上陷入了“精英教育”的泥潭。其次，力求实效原则与实际效果之间存在差距。由于普法区分重点与非重点，普法还存在真空和留白，这在实际操作中往往导致普法在实际效果上难以达到普法的初衷。其突出表现就在于对于非重点对象和重点对象中的次重点对象的教育往往流于形式，大多数存在走过场的情况。 对普法形式的反思与建议。一、传统普法形式及其实效性简评。“一五”普法以来，经过25年的普法，我国目前已经形成了以面授为主干，媒体普法、文艺普法为辅助的普法形式。除了媒体普法中的法制报刊及栏目，以及教育机构（包含党校、团校）普法具有长效机制外，众多普法形式持久性差，且存在覆盖面不够广泛的弊端，导致普法工作在很大程度上流于形式。二、传统普法形式实效性差的根源。传统普法形式下，之所以最终出现普法工作走过场的局面，其根源不在于普法形式本身，而在于上述普法形式与普法新形势的要求出现了冲突。如何解决这一冲突？马克思主义者应采取的态度是：抛弃形式，改造内容。③这也是我们对于当前普法形式问题应采取的科学态度。三、建议。要使新阶段的普法活动深入进行下去并取得实效，首先需要对传统普法形式中尚能适应新的普法国情、省情的形式加以保留，对不适应新情况的传统普法形式加以限制、改造甚至抛弃。同时，还需要顺应社会发展的新情况，创新普法形式，使之适应新的国情、省情对普法工作提出的新要求。例如，随着互联网及数字电视等电子数据交换、存储系统的发展，各级普法工作机构应大力发展以网络及多媒体为载体的普法新形式。（作者为淮阴工学院思政部副教授；本文系淮阴工学院校级课题《基于法治动态运行及法制教育二元化视角的普法基本理论及对策研究》的中期成果之一，立项编号：HGB1113） 注释 ①卓泽渊：《法学导论》，北京：法律出版社，1998年，第263～288页。 ②梁启超：“论不变法之害”，《饮冰室合集・文集》。 ③列宁：《哲学笔记》，北京：人民出版社，1956年，第239页。
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