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顺德先行 2012年第22期

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  在警察介入后,一起普通的土地纠纷发生急剧变化:几名愤怒的村民将执法车掀翻,并用铁链将警察捆绑在车底下。阳光暴晒下,3名被捆绑的警察,低着脑袋。村民并未就此罢休,他们将汽油往警察身上淋……去年7月发生在广东顺德的这一幕,曾被很多媒体报道。
中国论文网 http://www.xzbu.com/1/view-3774341.htm
  时隔一年多,很多人已淡忘这事,但顺德主要官员没忘。在今年9月召开的全省综合改革现场会上,顺德区委区政府介绍改革经验时,将这一幕通过PPT向包括省委书记汪洋在内的与会领导展示,以此强调社会改革的必要。
  群体性事件越来越多的今天,类似事件,在全国乃至全世界屡见不鲜。比如在顺德这起事件发生半个月后,英国伦敦也出现连续数日的暴力和骚乱运动,但让人震惊的是伦敦社会的自我修复能力—在暴力、骚乱发生后,更多伦敦市民主动拿扫把上街清扫路面、为城市“疗伤”,这让人看到了一个强大社会所呈现的力量。
  反观国内,频发的群体性事件中,很多原本无直接利益相关者也积极加入,他们或在现场围观助推,或在网上为这种暴力行为叫好。这不是正常的现象,我们需要改变,需要培养社会自我修复能力。
  顺德再次上阵,试图为广东闯出一条政府与社会协同共治的新路。
  为何是顺德?
  “改革尖兵”、“经济百强县(区)之首”—过去20年里,顺德给世人留下了这样深刻的印象。很多官员羡慕,没有深港码头和矿产资源的顺德,却拥有超2000亿元的GDP,羡慕它拥有美的、格兰仕、海信科龙这样的大企业。
  顺德的成绩和它20年前率先以企业产权制度为核心的综合改革有关,但成绩的背后也蕴含着危机,这包括近几年频发的群体性事件。
  每次群体性事件后,一些跟何劲和熟悉的朋友总在电话中调侃他,“没想到你们顺德也有今天”。
  何劲和是佛山市委党校原副校长,他告诉《南风窗》记者:“我当时就和他们说了,顺德先发展,必然会先遇到问题,你们城市今后也会遇到这种情况。”
  顺德官方意识到,这是重经济发展和轻社会建设造成的,结果导致了经济和社会“一条腿长,一条腿短”,是时候补上社会这一课了。
  改革中出现的问题,只能通过深化改革去解决,而不是对过去改革的否定。共识很快形成:“大包大揽”的全能型政府,必然是“拣了芝麻,丢了西瓜”,因此,必须建立有限政府,抽身于繁琐事务,主要在制定规则和制度等宏观层面起引领作用,政府要做社会有序运转的“裁判员”,而不是“运动员”。
  在广东省委省政府推动下,顺德改革方向也变得清晰:建立“小政府大社会”。顺德区委区政府副秘书长李允冠告诉《南风窗》记者,在他看来,首先,小政府的职能肯定不是无所不包的全能型政府,而是有限政府,凡市场和社会能做的,就让渡给市场和社会去做,政府只做核心业务,主要把方向、定规则、做监督,而不介入微观的具体活动。其次,政府的权力应该是公开透明的,是在法治框架内运作并受各方约束的。
  “如果不能满足这两点,即使机构和人员再少,也不是小政府。”李允冠说,从这个意义上讲,小政府因为管的范围小且不是事必躬亲,能腾出更多时间和精力投入到有限的职能中去,所以小政府效率高,也容易是强政府。
  和小政府相对应的是全能型政府,这是个疲于奔命的大政府、累政府。顺德要做的,正是改变这种疲于奔命、效率低下的管治模式。围绕这一方向,从体制内到体制外,顺德进行了改革探索。
  体制内的改革
  探索从2009年9月的大部制改革开始,顺德很多人记得:3天时间,41个党政群机构突然被整合成16个,精简近2/3,很多局长被降成副局长(待遇没变)。
  说突然,因为即使是顺德区委常委、副区长等领导,也只在新闻发布会召开前的几个小时才看到方案,此前的一切,都在秘密进行。
  “后来有人质疑为何不公开征求意见,事实上,这样的改革一般只征求专家意见,其他国家也是这样的。”顺德大部制改革课题组组长、国家行政学院科研部主任许耀桐教授接受《南风窗》记者采访时说,如果公开征求意见,可能半年都没什么结果,因为每个局都会说自己很重要,也都不想被整合。
  事实上,顺德大部制改革除了请国家行政学院出方案外,也请了广东省体制改革研究会的专家做方案,但双方对此都不知情。许耀桐说:“之前,我们不知道对方在做方案,后来才知道,但方案提交到省委后,汪洋书记批示选了我们的方案。”
  对这次大部制改革,许耀桐说,人员编制没什么变化,主要是将职能相近的进行整合,相当于合并同类项,使得决策、执行和监督相对分开,而不是过去一个单位全部包揽“决策、执行和监督”,因为这样带来了低效和监管乏力,也和小政府、强政府的构建方向相左。
  大部制改革后,顺德区委区政府主要进行重大决策和综合决策,各大部门主要进行专业性决策和监督,镇(街)、事业单位、社会组织和后来成立的法定机构,则是执行主体。
  大部制改革带来最直接的成效是,改掉以往部门职能交叉、机构重叠、遇事推诿等毛病。
  比如,“《食品安全法》对监管领域进行分段管理,比如生产环节是质监管,流通环节是工商管,餐饮是卫生管。”顺德区市场安全监管局副局长黄坚强接受《南风窗》记者采访时谈到,顺德大部制改革后整合了这些部门,以顺德区市场安全监管局为例,就整合了8个部门,其中包括整体整合了原质监局、工商局、安监局3个局。此外,还整合了其他5个部门的相关职能,这5个部门分别是:卫生局(餐饮监管)、经贸局(生猪屠宰监管)、农业局(流通领域的农产品监管)、文化局(文化市场监管)、食品药品监督局(食品安全协调)。顺德区市场安全监管局下面还有10个分局,整合后编制是200多个,此外包括雇员在内,整个系统工作人员600多人。
  “和大部制前相比,人员、编制没变化,但效能提高了。”黄坚强说,整合后,避免了以前“有权就争,有责就推”的局面,“大监管”格局后,“出问题,就是我们的责任了,没得推”。此外,大部制改革前,各个部门安全检查也令企业头疼,工商、质监、安监等多部门分头检查,企业疲于应对。“如今,一次检查就可完成所有检查项目了。”   党政合署也是顺德大部制改革的又一大特色,比如区委办、区政府办、区委决策咨询和政策研究室合署;区政务监察和审计局与区纪委机关合署;区委社会工作部与区民政宗教和外事侨务局合署;区文体旅游局与区委宣传部合署……
  但党政合署也被一些专家批评为“党政不分”,顺德官方回避了这一争议,开始提及的是“党政整合”,后来改叫“党政联动”。当时,许耀桐也比较焦虑,后来,他专门就此研究,最近他写了篇题为《党政关系的新认识》的文章,发表在《福建省委党校学报》上。“绝对的党政分开,是不存在的,也不可能。绝对的党政合一,也是不合理、不科学的。”许耀桐告诉本刊记者,党政关系应该是既分又合,该分的分,该合的合,这也是顺德模式总结出的经验。
  为此寻找答案的,还有何劲和。在他的办公室里,何劲和给本刊记者翻出了胡锦涛总书记在2007年10月15日所做的十七大报告,报告里有这么一句表述—“统筹党委、政府和人大、政协机构设置……”这句话被他划了粗线明示,他认为“顺德做的,其实就是统筹党委和政府的机构设置,所以是有依据的,改革没问题”。
  “没问题”的改革运行一年后,广东在全省25个县力推顺德大部制模式。
  被推广后,顺德的改革并未就此打住。继大部制改革后,2010年,顺德再推“简政强镇”事权改革,主要将一些审批权限下放给各镇街,下放的行政管理事项多达3197项。
  大部制改革,主要是解决部门之间的权力分配问题,而简政强镇则是解决上下级之间的分权问题,但无论大部制改革,还是“简政强镇”,都只在体制内改革。问题是,随着社会分工细化,事情越来越多,但政府不该管的职能还没能转出去,其需要面对和解决的问题非但没减少,而且逐年增加。
  与此同时,作为省直管县的顺德,被广东赋予了社会、经济等地级市所拥有的权限,原先的职能没转出去,省里又赋予新的更多职能,大政府亟需寻到职能转移的出口,以便让政府变小。
  体制外的延伸
  政府变小,核心首先是要将原先紧握在手中的部分权限让渡给社会和市场,这样,政府职能才能转变,否则政府是不会变小的。
  为此,2011年8月、9月、10月,顺德分别推出了三大改革—行政审批制度改革,农村综合改革,社会体制改革。将体制内改革引向体制外,主要是将部分权力下放给社会,目的是让“政府的归政府,社会的归社会”,形成政府和社会协同共治的局面,而不是政府单体提供服务。
  问题在于,哪些领域归政府,哪些领域归社会?在向社会放权或转移职能时,政府的权力边界何在?至少,在今天看来,这些问题正在困扰着改革者的前进步伐。
  “香港在这方面规定得很清晰,且以法律条文的形式向社会公布。”李允冠坦承,权力边界和责任没划清,外界就无法根据条文来监督政府的权力是否到位、越位或缺位,这样就使权力运作注入更多更复杂的人为因素。
  权力下放、外放、权力运行受到监督,以及政府职能转移,这些都是构建“小政府”所必需的,而小政府必然走向大社会,原因是政府将一些职能转移出去后,就需要社会来承接。此时,政府也从直接的公共服务提供者,变成对提供公共服务的社会组织进行拨款和监管。
  需要注意的是,政府下放权力或将部分职能转给社会,如果社会组织太弱小,无法接手时,职能的转移就不能一步到位,否则政府将职能抛出,社会又无力承接时,就变成了甩包袱,由此带来的问题将更多。
  “我们系统工作人员600多人,但要确保‘三大安全’—食品安全、生产安全和质量安全,仍备感吃力。”黄坚强说,他们局也希望向社会多下放一些职能,最近他们还向顺德区政府提出下放质量评价体系、餐饮技术审查等5项职能,但下放或转移的职能主要是技术性或服务性的,因为执法权不能随意委托。“即使是技术性、服务性职能的下放,也要把好关,做好后续监管,才能确保放而不乱。”
  “顺德向社会组织转移职能的方向是坚定不移的,社会各界也无需怀疑政府的诚意。”顺德区审改办副主任闵乐萍表示,但以前政府大包大揽,社会组织发育较慢,目前仍处于成长阶段,政府一放,社会组织一时难以全部承接,确实需要一个循序渐进过程。
  许耀桐则说,这就像一个小孩,如果总抱着养,孩子长不大,而且也养不好。但如果孩子还处于襁褓中,就急于将他推向社会,他可能活不下去或变得很槽糕,所以有意识地培育很关键,社会组织也是如此。
  在行政审批制度改革上,顺德已向省里提出建议取消和优化审批事项548项,目前还在等待批复。当然,这其中有些涉及国家层的批准,但也彰显突破难度之大。因此,顺德在进行系列的改革后,离“小政府大社会”的真正建构,仍有一段不短的路子要走。
  与此同时,由于改革缺乏法律保障,无法在法律明晰的框架内运行权力,这使顺德的改革未来充满不确定性,是否能够改变“因换届选举或领导人注意力、想法的改变而改变”的宿命,就是一个考验。这也是顺德改革者们目前最担心的问题。
  “先行先试意味着先交学费,改革如果走回头路,那是很惨的。”何劲和直言,没有法制作为保障的改革,是不靠谱的。如果顺德探路可行,希望上级政府尽快在法律框架内确定权限、明晰职能,让改革者放心放胆去探索。

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