俄罗斯社会组织供给公共服务的经验及存在的问题
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作者: 李峰
摘要：以俄罗斯彼尔姆、诺夫哥罗德和托木斯克三个城市社会组织供给公共服务的示范项目为研究样本，从历史契机、现实需求和全球化推动三个方面阐述俄罗斯社会组织参与公共服务的社会环境，并从中总结出政府强力支持、领导人的大力提倡、优越的制度环境和充分的竞争环境等成果经验，同时指出全能政府传统、缺乏合作经验、服务能力有限、缺乏监督和评估体系等值得反思的问题，从而为我国社会组织参与社会公共服务供给提供借鉴。
关键词：俄罗斯；社会组织；公共服务
中图分类号：C912.2
文献标志码：A
文章编号：1008-0961（2012）05-0042-05
随着全球性“结社革命”以及“新公共服务”治理理念的政府改革运动的广泛开展，社会组织参与公共服务已经成为一种必然趋势。数据显示，在多数发达国家里，社会组织已经广泛参与到公共服务的供给之中，并成为重要的公共服务供给主体。民众已经习惯了享受由政府出资、由社会组织提供的公共服务项目。同时，社会组织承接政府出资的公共服务项目成为社会组织经费的主要来源之一。然而，在发展中国家，社会组织参与公共服务供给还处于初始阶段，特别是在承接政府出资的公共服务的方式上还处于探索和试行阶段。俄罗斯作为转型国家，也开始了由政府出资而由社会组织提供公共服务模式的初步探索，本文以俄罗斯社会组织参与公共服务的探索为主线，以俄罗斯彼尔姆、诺夫哥罗德和托木斯克三个城市的服务示范项目为研究样本，试图找出可以借鉴的经验。
一、俄罗斯社会组织参与公共服务的背景
（一）历史契机
在苏联时期，国家控制了社会的几乎全部资源，垄断了所有的公共服务，是公共服务的唯一供给主体，是公共服务全面组织者和直接提供者。尽管这个时期也有一些具有官方背景的从事慈善服务、医疗教育等基本服务的社会组织，但从整体上来说，当时的社会组织对公共服务的影响极为有限。这种计划体制在利益主体单一、社会资源相对匮乏的苏联初期，对于统筹安排和分配资源、满足民众基本生活需要、维护社会稳定确实起了重要作用，也为苏联的现代化基础建设做出了突出贡献。但随着时代的发展，其弊端也逐渐暴露出来，政府的公共服务供给水平远远满足不了民众日益增长的需求。苏联解体后，俄罗斯开展了全面的政治经济体制改革，原有的由国家垄断的公共服务一元体制被打破，国家、市场和社会三者关系重新构建。随着市场经济体制的初步建立和政府职能的转变，为社会组织参与公共服务提供了必要的环境基础。可以说，苏联解体、俄罗斯独立是俄罗斯社会组织参与公共服务的历史契机。社会组织从苏联解体前的几十个剧增至六百余个。这些社会组织广泛参与到俄罗斯社会的教育、扶贫、医疗卫生、文化、环保、人权、科学研究等领域的公共服务之中，打破了政府在公共服务中的垄断地位，成为公共服务的重要供给主体。
（二）现实需求
俄罗斯独立后，开始了激进的改革，其政治制度、经济体制、社会结构都发生了巨大转变。俄罗斯政治制度由社会主义转变为资本主义，政府也由全能政府向有限政府过渡，政府向市场和社会让渡出原由政府提供的部分公共服务职能，加之解体后俄罗斯政府财政预算紧张，导致很长时间里公共服务供给大量缺失，这种社会现状为社会组织参与公共服务供给形成了巨大现实需求。在俄罗斯经济转轨时期，原有计划经济体制被市场经济体制替代，但是俄罗斯市场经济环境刚刚发育，市场经济尚未完全确立，多种所有制结构同时存在，竞争失序、市场环境恶劣、寻租和潜规则横行。企业面对激烈的市场竞争环境，迫切需要社会组织协调沟通、维护相互利益、建立起公平竞争的市场环境，并且社会组织可以为其提供信息和中介性服务。俄社会机构转型的现实也为社会组织参与公共服务提出了需求。苏联解体后，原有通过公有制单位提供公共服务的体系被肢解，原有社会结构的“同一化”被打破，社会结构出现“多样化”，仅靠政府单一的公共服务供给模式很难满足民众日益提高的多样性和个性化需求，导致一些社会问题的出现，如贫困人口剧增、疾病蔓延、社会道德失范等问题，而社会组织发源于社会底层，了解民众对公共服务的需求，社会组织的参与可以满足民众的多样性和个性化的需求。
（三）全球化推动
全球化对俄罗斯这样的转型国家有着巨大的影响，也推动着社会组织广泛参与到俄罗斯公共服务的供给中来。全球化给俄罗斯政府带来了西方政府改革的最新理论，特别是新公共管理和新公共服务等公共治理理念。这些理论都强调在公共服务问题上应该打破政府垄断，提倡多元参与。这些理论深深地影响着俄罗斯的政府管理理念，俄罗斯政府也开始学习西方国家，推动了多项公共服务改革。例如2001年和2002年在俄罗斯的彼尔姆、诺夫哥罗德和托木斯克三个城市开展了政府向社会组织购买公共服务的改革示范项目。全球化改变了社会组织生存和发展的社会环境，推动了社会组织的发展和壮大。在全球化的影响下，国际交流与合作逐渐增多。据统计，在俄罗斯境内积极开展服务的国外社会组织约为600个，尽管数量不多，但已经广泛参与到贫困救助、医疗卫生、公共文化等社会公共服务领域中。此外，这些国外社会组织还直接或间接地为俄罗斯本土的社会组织提供资金支持和相关的技术指导，接受这种资助的俄罗斯本土社会组织近万个，占社会组织总数的1／4。国外社会组织在俄罗斯公共服务领域发挥的作用也得到了民众的认可。
二、示范项目概况及作用
（一）项目概况
俄罗斯于2001年和2002年在彼尔姆、诺夫哥罗德和托木斯克三个城市展开了政府向社会组织购买公共服务项目的新尝试，并作为示范项目向全国推广。该项目由美国国际开发署资助，目的是为了提高俄罗斯公共服务的供给总量和效率，增加地方政府供给公共服务的方式和水平。政府选择了一些可以通过社会组织供给的公共服务项目，通过设计投标程序并在当地报纸、电视等传媒载体上公布，面向全社会招标，并通过知会信件的方式邮寄给有可能供给公共服务的相关社会组织及社会组织促进会和资助组织等，鼓励相关的社会组织参与竞标。参与竞标的社会组织必须具备政府要求的相应公共服务供给资质。招标面向所有的社会组织，所有的项目均由遴选小组进行评判，评判的标准由市长办公室制定。最终由招标委员会决定中标者。 （二）项目的作用
首先，社会组织供给公共服务增加了公共服务供给总量，扩大了俄罗斯公共服务供给主体。苏联时期，政府作为公共服务的唯一主体垄断了近乎所有的公共服务供给。政府提供什么样的公共服务，民众就享受什么样的公共服务，也就是我们通常提及的政府一元供给的公共服务供给模式。而独立后的俄罗斯公共服务体系基本继承了苏联的模式，政府承担公共服务的全部供给。在独立初期，市场经济还未完全确立，加之俄罗斯实行“休克疗法”后，一段时间内社会经济状况急剧恶化，公共服务水平也随之大幅下降。近年来，俄罗斯靠石油天然气大量出口，使国民经济复苏，综合国力有较大提升，政府在公共服务方面的投资也逐步加大，公共服务体系得以进一步完善。俄罗斯采用的政府向社会组织购买公共服务的模式，是近年来国际上比较流行的社会组织供给公共服务的模式之一。由于社会组织参与到公共服务领域中，使得社会组织也成为公共服务供给的主体之一，政府的单一主体地位被打破。由市场组织、社会组织参与的公共服务的多元供给模式代替了原有的俄罗斯政府一元供给模式，这必然增加了俄罗斯公共服务供给的总量，也扩大了俄罗斯公共服务的供给主体。其次，社会组织供给公共服务为俄罗斯的公共服务供给领域带人了竞争机制，提高了公共服务供给效率。由于俄罗斯政府在很多公共服务供给方面采取免费政策，政府又一直是俄罗斯公共服务供给的近乎唯一主体，使得这一领域中长期缺乏竞争。政府失灵理论指出，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动或干预措施缺乏效率。这就导致俄罗斯公共服务供给不均衡，供给效率低下。特别是在满足弱势群体个性化需求上问题突出，而社会组织参与公共服务供给，恰好利用自己的优势弥补了俄罗斯的政府供给失灵，提高了公共服务供给效率，满足了俄罗斯公共服务个性化需求。
三、俄罗斯社会组织供给公共服务的成功经验
（一）政府的强力支持
俄罗斯社会组织能够成为公共服务供给的主体之一，并且发挥巨大的作用得益于俄罗斯政府的强力支持。首先，俄罗斯联邦政府从政策上支持社会组织参与供给公共服务。俄罗斯联邦、州和地方政府职权分立，俄罗斯联邦政府仅规定了地方政府在公共服务供给方面的职责和义，除特殊的教育、医疗等须由联邦政府作规定外，允许地方政府在公共服务供给方面采取比较灵活的管理措施，可以选择由政府提供公共服务，也可以将公共服务外包给企业或社会组织。同时，联邦政府还会对提供公共服务的企业或社会组织提供资金和物质上的资助。其次，地方政府对社会组织供给公共服务给予具体支持。在示范项目中的三个城市政府都鼓励相关的社会组织参与竞标，并且通过知会信件的方式邮寄给有可能供给公共服务的相关社会组织及社会组织促进会和资助组织，邀请社会组织广泛参与。同时，市政府分别为每一个合格的社会组织拟定合同，并为中标的社会组织提供培训和支持。
（二）领导人的大力提倡
俄罗斯是总统共和制的民主联邦国家，由于长期的专制传统和现行的政治制度，导致总统拥有巨大的权力。有学者也称俄罗斯现行政治体制为“超级总统制”，所以其领导人的意志对新事物推动极其重要。社会组织供给公共服务得到俄罗斯领导人的大力支持。2001年普京特别召见了七个联邦区的总统全权代表，敦促他们推动市民社会的建设和鼓励社会团体的发展，以促进社会团体更好地为社会提供公共服务。随后，普京又会见了社会团体的代表，鼓励社会团体在公共生活中特别是在社会救助和公共服务中发挥积极作用。梅德韦杰夫在2009年国情咨文中再次强调：“公益性非商业组织帮助国家解决复杂的社会问题，供给了民众的服务需求，我们将继续支持它们的工作。一些非商业组织从事公益性活动、帮助没有社会保障的公民，立法的进一步修正将面向简化它们的工作程序。为此，首先要引进社会非商业组织制度。取得相应资格的组织可以直接得到来自国家的支持。政权机关将给予这样的非商业组织财政、信息方面的帮助。不仅仅是这些，还要给予它们重要的税收优惠，分配国家和政府采购，转移物资以供其从事公益性活动。”
（三）优越的制度环境
制度环境对社会组织参与公共服务供给具有决定性作用，适当的制度环境可以促进社会组织健康发展，充分发挥社会组织供给公共服务的作用，而不适当的制度环境则阻碍社会组织的顺利发展，抑制社会组织公共服务作用的发挥，甚至引发社会组织与国家政府的对抗。而俄罗斯优越的制度环境促进了社会组织供给公共服务作用的发挥。以示范项目为例，彼尔姆、诺夫哥罗德和托木斯克三市政府在1999年均通过了相关的社会服务外包法规，允许地方政府和市政当局采取服务外包的形式将社会服务交由企业或社会组织供给，并且制定了相应的配套制度，如财政预算制度和招投标制度等。
（四）良好的竞争环境
布坎南的公共选择理论指出了公共服务也可以存在竞争，通过竞争可以提高公共服务的供给效率，使民众享受到更加完善的公共服务。俄罗斯社会组织供给公共服务的示范项目同样采用了竞争性投标的操作模式，参与示范的三个城市在当地媒体都发布了一份竞标声明，说明了服务内容、竞标资格、竞标程序和资助力度等内容。之后组成了评选委员会对竞标的组织进行资格审查和评比，由于招标向所有合法的公共服务组织开放，所以当地的市政机构也可以参加竞标。在彼尔姆有4个社会组织参与竞标，最后有3个社会组织中标；在诺夫哥罗德有2个社会组织和1个市政机构参与竞标，最终中标的为1个社会组织；在托木斯克有15个社会组织参与竞标，最后有9个社会组织成功中标。从竞标的过程和结果来看，这是一场真正公平的竞标，也表现出评选委员会对社会组织供给公共服务的效果充满了期待。
四、俄罗斯社会组织供给公共服务方面存在的问题
尽管俄罗斯开始了社会组织供给公共服务的尝试，也在一定程度上满足了民众的公共服务需求，改善了公共服务供给质量和效率。但是，在原有的政府公共服务的一元供给模式向社会组织参与公共服务供给的多元模式转化过程中，无论是从国家层面还是社会层面，无论是从制度规范角度还是文化心理角度来看，都存在着众多的问题和制约因素。比如，政府还缺乏统一的部署和协调，程序设计还不够合理和规范，缺乏监督管理，缺乏相应的法律保障体系，在财政预算中没有明确法定地位等。社会组织本身也缺乏相应的服务能力和必要的专业知识等。 （一）全能政府传统
俄罗斯虽然是欧洲国家，但政治传统一直具有浓厚的东方色彩。俄罗斯历史传统是君主专制和中央集权制，无论是沙皇统治公社，还是领主控制农奴，国家始终扮演唯一的统治者角色，全能政府传统深厚。这种全能政府传统也深深影响着公共服务领域，政府既是国家的统治者也是公共服务唯一的供给者，政府承担公共服务全部供给。在俄罗斯，很多政府官员不相信社会组织可以供给公共服务，认为只有国家才是公共服务的唯一供给主体，只有国家才有能力和责任供给公共服务。这种全能政府传统也影响着俄罗斯民众对公共服务的理解，俄罗斯人民形成了固有的国家观念，这种观念以绝对的形式统治着人们的精神世界。这种全能政府传统使得俄罗斯民众在公共服务问题上产生了强烈的国家依赖。政府提供什么样的公共服务，民众就享受什么样的公共服务，甚至对社会组织供给公共服务抱有怀疑态度。
（二）缺乏沟通合作
对于俄罗斯而言，社会组织供给公共服务仍然属于新生事物。首先，在制度方面缺乏全国性的法律依据。各个州政府执行的都是由地方政府自行制定的实施办法，这些规定缺少实际指导性，缺乏可操作性。其次，政府和社会组织之间缺乏了解与沟通。在整个过程中，政府不知道哪些公共服务必须由自己供给，哪些公共服务可以让社会组织供给。同时，在具体的操作过程中还缺乏明确的标准和规范，政府不清楚自己的职责与权限，如何管理社会组织、如何充分发挥社会组织的作用，对政府的行政能力也是个挑战。报告显示，地方政府和社会组织都觉得双方缺少必要的沟通。政府与社会组织在实际运行中没有建立起对双方都有约束力的契约关系。对于公共服务供给合作双方来说，合作应该建立在平等协商的基础上，但目前普遍存在的情况是，即便是相对独立的社会组织，在公共服务供给中也不能与政府处于平等的地位。在社会组织行为能力较弱的情况下，必定是单向度的合作行为，社会组织在供给公共服务的过程中，几乎没有与政府谈判的空间，相对被动，这在一定程度上也削弱了社会组织供给公共服务的积极性。
（三）服务能力有限
社会组织在俄罗斯发展时间短、数量少、规模有限。由于受到诸多原因的限制，它们在参与公共服务供给方面的能力还十分有限。首先，社会组织缺乏足够的资源，而供给公共服务是一项系统工程，需要大量的资源。就资源的获取方式而言，政府的特征是“强制”，企业的特征是“互利”，而社会组织的特征是“自愿和公益”。与政府和企业相比较，社会组织的资金筹措和资源募集的能力最为薄弱。其次，社会组织缺乏专业人才。社会组织多是以自愿为基础的，提倡志愿服务，工作多由非专业的志愿人士担任，而医疗卫生、科学教育等公共服务项目需要非常专业的人员。缺乏优秀的人才资源，这势必影响供给公共服务的绩效和服务产品质量。再次，社会组织缺乏长期规划。社会组织在承接政府委托的公共服务项目时，实际对自身活动尚缺乏完整的和长期的规划。由于接受政府下派的任务具有随机性，因此社会组织提供公共服务的规范性和长远性很难得到充分考虑。
（四）缺乏监督和评估体系
基于对三个城市的社会组织供给公共服务的情况分析，在整个供给过程中都缺乏有效的监督和评估体系。政府在向社会组织购买公共服务之初，并没有设计相关的监督管理制度，使得在整个过程中，政府没有对社会组织供给的公共服务进行监督。而中标的社会组织往往结构并不完善，缺少成本核算、财务控制和内部审计的专业部门，缺乏自我监督。即使有媒体和公众的关注，也无法形成有效监督。这样就导致在社会组织供给公共服务的过程中既没有政府、媒体、公众形成的外部监督，也缺乏社会组织通过财务报告和经济审计实现的内部监督。同时，在社会组织供给公共服务的项目完成之后也缺乏对社会组织供给公共服务的绩效评估。在服务结束后，既没有对公共服务的对象进行满意度的调查，也没有对服务的完成情况进行考核。
五、结语
中国与俄罗斯都处于社会转型期，借鉴俄罗斯特别是其示范项目中社会组织供给公共服务的成功经验和存在的不足，无疑对于提高我国公共服务供给效率、改变公共服务供给理念、实现公共服务均等化具有重要意义。
[责任编辑：孙连庆]
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