俄罗斯加入世贸组织：影响美俄关系的《杰克逊—瓦尼克法案》能否被终止？

来源:用户上传      作者: 安兆祯

　　摘要：俄罗斯于2012年8月正式加入世界贸易组织。加入世贸组织，为俄罗斯加快经济发展提供了难得的发展机遇，但目前美国仍未给予俄罗斯永久正常贸易关系。影响美俄关系的《杰克逊－瓦尼克法案》能否被终止？《谢尔盖·马格尼茨基法案》能否成为替代品？这已成为今后一个时期美俄关系的重要风向标。
　　关键词：俄罗斯；世界贸易组织；杰克逊－瓦尼克法案
　　中图分类号：F755.120
　　文献标志码：A
　　文章编号：1008-0961（2012）05-0016-03
　　1973年12月11日，美国俄亥俄州众议员查尔斯·瓦尼克向美国国会提出一条改革贸易法的修正案，要求“在苏联允许犹太人和其他少数民族自由移居国外之前，禁止向苏联提供最惠国关税待遇和得到美国政府的贷款”。瓦尼克宣称：“通过这次修正案将会提醒全世界，美国仍是各地渴望自由的人的希望。”
　　不久，民主党参议员杰克逊向国会建议，要求苏联“为不幸的移民打开大门”，每年至少准许6万名犹太人移居国外，以此作为取得最惠国待遇地位的交换条件。美国参议院于1974年12月13日通过了《杰克逊－瓦尼克修正案》，成为《1974年美国贸易法》第402款。
　　《杰克逊－瓦尼克修正案》的通过，引起苏联方面的强烈抗议。苏联外长葛罗米柯致信美国国务卿基辛格，严厉谴责美国把美苏经贸关系同苏联犹太人移民问题联系起来，称这是干涉苏联内政。苏联领导人勃列日涅夫也致函福特总统，称贸易和信贷法案“根本无法接受，它使我们的贸易和经济关系遭到重大损害，也无益于苏美在其他领域的关系”。
　　此后，《杰克逊－瓦尼克修正案》成为美国对苏联等社会主义国家贸易政策的中心。依据这一法案，美国每年对是否给予部分国家最惠国待遇进行一年一次的审议。从1974年到目前为止，美国一直没有取消对俄罗斯带歧视性的《杰克逊－瓦尼克修正案》。依据该法案，美国禁止给苏联、东欧等限制移民出境的国家以贸易方面的优惠。
　　戈尔巴乔夫执政期间，苏联政府在移民问题上采取了相对宽松政策，美国政府一度考虑放弃《杰克逊－瓦尼克修正案》，并积极为苏联提供贸易上的优惠待遇，但一直悬而未决，最终成了历史遗留问题。
　　一、《杰克逊－瓦尼克法案》对美俄经贸关系的影响
　　经贸关系是美俄关系的重要组成部分。1992年美俄贸易额仅为25.939亿美元，其中美国对俄出口21.125亿美元，从俄进口4.814亿美元，贸易顺差16.311亿美元。自1994年开始，美国对俄贸易出现逆差，并一直没能改变。2000年，美俄的贸易额仅为97.51亿美元，其中美国对俄出口20.925亿美元，从俄进口76.585亿美元，贸易逆差55.66亿美元。
　　2000—2010年，美国对俄出口增长187％，从俄进口增长235％。在此期间，美国对俄出口与进口仅分别增长63％和57％。美国从俄进口商品之所以实现较大增幅，部分取决于此期间国际市场石油、天然气等自然资源价格的上升。石油、天然气等自然资源是美国从俄罗斯进口的主要商品，有数据表明同一时期的国际原油价格增幅为183％。
　　美国对俄贸易高度集中于少数工业领域。2010年，美国从俄罗斯进口的五类商品所占份额达70％以上，这些商品包括：宝石和金属。无机化学品，矿物燃料，铝、铁和钢，鱼和其他海产品。如果采用北美行业分类系统统计，原油和煤炭、石油和天然气、初级金属制品这三类商品占美国从俄罗斯进口的86％。2010年美国对俄罗斯的出口也高度集中，飞机、机械和肉类产品约占美国对俄罗斯出口的60％。如果采用北美行业分类系统统计，则这一数据接近54％。
　　2011年，美国与俄罗斯贸易额达429.051亿美元，其中美国对俄罗斯出口82.861亿美元，从俄罗斯进口346.19亿美元，贸易逆差263.328亿美元。俄罗斯是美国的第23大贸易伙伴，在美国商品出口市场中位居第31位，在美国商品进口来源国中位居第16位。2012年1—7月，美国与俄罗斯贸易额231.397亿美元，其中美国对俄罗斯出口59.836亿美元，从俄罗斯进口171.561亿美元，贸易逆差111.725亿美元。
　　整体上看，美俄贸易呈现出一定的良好态势，但相对而言双方贸易额很小，与两国的经济规模极不相称。可以说，这与美俄两国长期以来互为对手，维持争斗与戒备关系有很大关系。特别是，美国针对俄罗斯实施《杰克逊－瓦尼克法案》，不赋予俄罗斯正常贸易关系，这对美俄经贸合作的深入发展产生了严重的负面影响。
　　二、俄加入世贸组织与美国利益
　　2012年8月，俄罗斯正式加入世界贸易组织（WTO），成为第156个成员国。这意味着俄罗斯自1993年申请加入WTO起历时18年的漫长谈判终于迎来成功的喜悦。俄罗斯加入WTO，不仅有助于俄罗斯进一步融入世界经济一体化进程，实现经济健康稳定发展，也将为推动国际贸易发展和多边贸易机制建设创造契机。
　　美国国务卿希拉里·克林顿表示，俄罗斯加入WTO符合本国利益，也符合美国和世界经济的利益。按照世界银行的评估，俄罗斯在WTO框架下履行义务将使本国国内生产总值中期增长大约3％，长期增长11％。希拉里·克林顿说，俄罗斯加入WTO后，美国对俄出口额将增加1倍，或者甚至增加2倍。
　　可以说，俄罗斯加入WTO，离不开美国的认可和支持。从这个角度看，俄罗斯加入WTO符合美国国家利益。笔者认为，在俄罗斯加入WTO问题上，美国不仅仅考虑了对俄合作的经济利益，更重要的是政治利益。
　　首先，从WTO通过俄罗斯加入WTO协议的时间上来看。2011年12月16日，在瑞士日内瓦举行的WTO第八届部长级会议上，俄罗斯正式决定加入WTO。这一时间，与俄罗斯2012年3月举行总统大选接近。俄方表示，南于国内大选的原因，俄罗斯加入WTO有关事宜的办理进程可能会被略微推迟，但不会晚于2012年5月。 　　众所周知，WTO成员方都必须遵守WTO规则，其中就有透明度原则。成员方在加入WTO后，都要在内部进行相关规则的普及，以便很好地遵守规则，做到权利与义务相平衡。加入WTO与俄罗斯总统选举相同之处是，都存在一个规则与透明度问题。普京在2012年俄罗斯总统选举中获胜后，各国贺电纷至沓来，美国政府对普京当选的表态却一字未提普京，只提到祝贺俄罗斯人民。显然，美国并不希望看到强势的普京再次当选俄总统。
　　其次，从美国对俄罗斯贸易中的经济利益来看。美国学者丹尼尔·格里斯沃尔德（Daniel　Griswold）与道格拉斯·彼得森（Douglas　Petersen）在题为《与熊贸易：为什么俄罗斯加入WTO符合美国利益》的文章中说，俄罗斯已经成为美国的重要贸易伙伴，在过去的几年中，美国已经给予俄罗斯有条件的正常贸易关系，但从对俄贸易中获得的收益有限。为了充分受益于俄罗斯加入WTO，应给予俄罗斯永久的正常贸易关系。
　　那么，为什么美国至今仍没有取消《杰克逊－瓦尼克法案》而给予俄罗斯永久的正常贸易关系呢？笔者认为，在美国的国家利益上，对俄关系中的政治利益仍然大于经济利益。俄罗斯方面曾表示，假如美国立法者们把给予俄罗斯永久正常贸易关系地位的法案和其他额外的义务挂钩，那么俄罗斯将不履行加入WTO的义务。尽管俄方强烈抗议，但美国显然有自己的考量，并把对是否取消《杰克逊－瓦尼克法案》的审议推迟到11月份美国总统大选之后进行。
　　三、《谢尔盖·马格尼茨基法案》能否成为替代品？
　　关于美国能否取消《杰克逊－瓦尼克法案》问题，目前还不能得出明确的结论。此前，俄方多次与美国交涉，要求取消《杰克逊－瓦尼克法案》，并有俄罗斯学者对取消《杰克逊－瓦尼克法案》可能带给美国的利益进行了分析。但笔者认为，这个问题事关美国利益，并与国际政治经济安全形势相关。
　　目前，2012年11月份将要进行的美国总统大选临近。美国民主党总统候选人、现任总统奥巴马与美国共和党总统候选人罗姆尼的角逐进入倒计时。在对俄关系方面，罗姆尼的态度比奥巴马要强硬得多。早在2012年3月，罗姆尼就提出俄罗斯是美国“头号地缘政治敌人”的政治口号，8月30日，罗姆尼正式当选共和党总统候选人时又抛出类似论调，称“俄罗斯是美国的地缘政治对手”，并批评奥巴马“对俄政策过于软弱”。9月10日，罗姆尼发表竞选演说时称，“不论在地球任何角落，只要美国想做的事，俄罗斯一定会捣乱”。
　　相对而言，美国现任总统奥巴马对俄态度显得较为友好。在2012年6月举行的一次会议上，奥巴马再次呼吁美国国会废除《杰克逊－瓦尼克法案》。他说，此举将刺激美俄贸易。但即使美国国会废除了《杰克逊－瓦尼克法案》，该法案会否被《谢尔盖·马格尼茨基法案》取代还未可知。
　　《谢尔盖·马格尼茨基法案》最初形成于2011年5月19日，2012年7月23日形成修改稿，至今尚未进行审议。目前的《谢尔盖·马格尼茨基法案》修改稿共7条，对该法案的名称、目的及实施等进行了规定。其中，第5条、第6条、第7条值得关注。
　　《谢尔盖·马格尼茨基法案》第5条界定了特定外国人禁止入境问题：（一）没有资格获得进入美国签证的外国人和按照第4条a款要求进入名单的外国人。（二）签证被撤销——根据《美国移民和国籍法》第221条应撤销的签证或外国人持有的据该条款规定可能会取得签证或文件的其他文件。（三）因国家安全利益进行的豁免——美国国务卿可以对一名外国人放弃该条款的应用，其条件是（1）美国国务卿决定豁免——（A）豁免是必要的，以便美国能够履行与联合国1947年6月26日签署并于1947年11月21日生效的《联合国宪章》；（B）豁免符合美国的国家安全利益。（2）同意豁免之前，美国国务卿应向国会提供关于该豁免的通知及理由。
　　该法案第6条界定了金融措施问题：（一）资产冻结——美国财政部长将根据《国际紧急经济权力法》，冻结并禁止一个人的所有财产及财产权益的交易。如果该财产及财产权益在美国境内，进入美国，或属于一个美国人或被一个美国人控制，美国财政部长与美国国务卿沟通后，可决定实施第4条a款项下（1）、（2）或（3）条目的规定。（二）因国家安全利益进行的豁免——如果美国财政部长认为豁免符合美国的国家安全利益，可以放弃第4条a款的实施。同意豁免之前，美国财政部长应向国会提供关于该豁免的通知及理由。
　　该法案第7条界定了向国会报告问题：该法案生效之日起1年内，以后每年一次，美国国务卿和财政部长应向国会呈送一份相关报告，其内容是：（一）实施该法案所采取的行动，包括（A）采取行动的次数及报告期内在何种情况下第4条a款所描述的人被添加到名单中；（B）如果只有极少数人或没有人被添加到名单中，须说明原因。（二）为鼓励其他国家政府实施与该法案类似的制裁措施所做的各种努力。
　　从以上内容看，《谢尔盖·马格尼茨基法案》的实施有利于美国的长远利益，因此成为《杰克逊－瓦尼克法案》替代品的可能性很大。笔者判断，在美国总统大选之后，根据国际政治、经济、安全形势的变化，美国也可能会对该法案再次微调，并在取消《杰克逊－瓦尼克法案》后适时开始实施。
　　[责任编辑：张梅]
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-3914870.htm