中国农村社会养老保险制度建设中的政府责任研究

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　　摘 要：由于我国城乡分割的二元社会经济结构的客观存在，由此形成了二元社会保障体系。相对于较为全面的城市养老保障体系而言，在我国大多数农村地区，多数农村人口仍以传统的家庭养老模式为主，其主要根源在于：农村养老保险作为一种社会保险，政府并没有真正地参与并承担相应的社会责任。本文重点分析农村社会养老保险制度发展过程中政府缺位的现状，并探讨导致政府责任缺位的主要原因。
　　关键词：老农保；新农保；政府缺位
　　中图分类号：C913.7 文献标识码：A
　　在我国二元社会保障体系中，政府在城乡社会保障制度中承担的责任完全不同。著名社会保障专家郑功成曾指出：政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进社会保障建设，却不能将社会保障视为“包袱”，因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基础①。我国的城市社会养老保险事务基本完全由政府承担，而通过对农村社会养老保险制度建设中政府责任承担现状的分析，不难发现，在当前条件下，政府责任的缺位仍是我国农村社会养老保险制度建设滞后的主要原因，主要表现在制度设计、财政责任、立法责任等方面政府缺位。
　　一、农村社会养老保险制度设计存在缺陷
　　农村社会养老保险的可持续发展需要多方面的政策支撑，而我国农村社会养老保险制度建设滞后的首要原因即制度设计不完善，“老农保”和“新农保”制度设计存在的缺陷可概括如下：
　　（一）“老农保”制度设计存在缺陷
　　1.“资金个人交纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”②的三方负担原则设计不足
　　农村社会养老保险作为一项全国性的公共养老金制度，其供给必然以政府为主。根据《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），三方负担原则中的“集体补助为辅和国家予以政策抚持”是以当地集体经济发展为前提的。然而由于当时条件下我国大多数农村地区农民收入水平普遍较低，集体经济实力亦有限，这一筹资原则的设计本身就存在缺陷，使“老农保”制度的三方负担原则难以得到保障。制度设计缺陷使“老农保”主要靠农民个人缴费，集体补助亦无稳定保障，而政府未提供任何补助，“国家予以政策扶持”基本成为一句空话，制度设计难以体现“公共养老金制度”的特点，因而无法在制度实施中落到实处。正是由于三方负担原则中“国家予以政策扶持”的设计不到位，最终导致“老农保”制度难以维系，而以失败告终。
　　2.“老农保”交费与给付水平设计过低，缺乏相应的调整机制
　　根据《基本方案》规定，农村社会养老保险“月交费标准设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次，供不同的地区以及乡镇、村、企业和投保人选择”③。虽然“老农保”的交费标准是根据制度设计时的经济水平设定的，但随着农村经济发展和农民消费水平的提高，实际操作中交费与给付水平却未作相应的调整，导致交费标准极低，保险费积累太少。例如，1998年59.8万参保人领取了养老金，人均约42元/年，月均仅有3.5元，如此低的养老金标准显然难以起到真正的养老保障作用，不能维持参保者的老年基本生活，使得农民缺乏参保的积极性。鉴于“老农保”在制度设计等方面存在的一系列问题，1999年国务院开始对其进行整顿和清理，至此，“老农保”作为一项统一的制度安排已不复存在。
　　（二）“新农保”制度设计存在缺陷
　　从2002年开始，我国农村社会养老保险工作进入了探索建立新型农村社会养老保险制度的新阶段。“新农保”吸取了“老农保”在上述制度设计方面的教训，但在相关制度衔接设计上仍存在缺陷。由于制度设计时只是单纯地从“新农保”制度的建立与健全等角度进行考虑，制定政策方案时并没有涉及到今后完善过程中可能面临的问题，尤其是对未来如何与“老农保”及“城保”制度进行衔接等方面设计不足。
　　1.“新农保”与“老农保”制度衔接设计存在缺陷
　　在“新农保”与“老农保”制度的衔接方面，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号，以下简称《指导意见》）中仅提出“原来已开展以个人缴费为主、完全个人账户农村社会养老保险（以下称老农保）的地区，要在妥善处理老农保基金债权问题的基础上，做好与新农保制度衔接。在新农保试点地区，凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇”①。由于新老农保制度实施时社会经济发展水平差异较大，导致参保的缴费标准和基数等方面相差数十倍甚至上百倍，而制度设计中却并未对新老农保待遇标准等调整比率做出适当的规定，因此单纯地将“老农保”个人账户资金并入“新农保”个人账户而未制定相应的调整办法，则可能会损害一部分农民的切身利益。
　　2.“新农保”与“城保”及其他养老保险制度衔接设计存在缺陷
　　在“新农保”与“城保”等制度衔接方面，《指导意见》中仅提出“新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定”②，但至今有关部门尚未出台具体办法并提出合理的转移与接续机制。当前随着我国工业化、城市化进程的不断加快，会有相当一部分农村居民由于享受了“被征地农民社会保障、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村最低生活保障等”③待遇而参加“城保”，因此，必须在不损害农村居民切身利益的原则下，妥善做好新农保与这些制度、政策的衔接设计，否则“新农保”制度设计的不足将为我国建立城乡一体化社会养老保险体系带来深远的影响。
　　二、农村社会养老保险制度建设中政府财政责任缺位
　　社会保障是社会稳定发展的“安全网”，以及市场经济平稳发展的“调节器”。从理论上说，社会保障作为一项特殊的产品，兼具有私人产品和公共产品的属性，其中公共产品的属性则更为突出。正因为社会保障具有如此强烈的外部性，其中，社会养老保险作为社会保障体系的重要组成部分，亦是应由政府来提供并承担财政责任的全民性公共产品，必然覆盖包括城市、农村居民在内的全体国民。因而，农村社会养老保险作为中国社会保障体系的重要内容和薄弱环节之一，政府有义务来建立与完善农村社会养老保险，其建立与完善也必须由政府主导并提供资金支持。 　　（一）“老农保”制度建设中政府财政责任缺位
　　从全国范围来看，就我国农村现实情况而言，由于农民收入水平过低，并且绝大部分地区农村集体经济尚不具备雄厚的经济实力，无法成为稳定的缴费主体，因此，根据“资金个人交纳为主、集体补助为辅、国家予以政策抚持”④的三方筹资原则，“老农保”制度的顺利实施必须由政府承担相应的财政支持责任，“国家予以政策抚持”亦必须落到
　　实处而不能沦为一句空话。然而，在实践过程中，由于政府财政责任的缺位，“老农保”“社会保险”的性质并不明确，当地方集体经济实力不强时，“老农保”资金的主要来源是农民个人交纳，实际上演变为农民的个人储蓄保险，而国家并未提供财政资金补贴，最终导致“老农保”因缺乏财政支持而难以为继。
　　（二）“新农保”制度建设中政府财政责任缺位
　　近年来我国“新农保”制度建设的经验也表明，如果缺少政府的财政支持，农村社会养老保险事业则会遇到种种障碍和困难。例如2002年国家同时开始进行“新农保”制度和“新农合”制度的试点及推广工作，其中由于各级政府兑现了相应的财政补贴责任，目前“新农合”进展比较顺利，而同样于2002年开展的“新农保”试点工作则由于政府财政责任的缺位进展极为缓慢。截止2010年底，全国新型农村合作医疗参合人口数达8.36亿人，参合率为96.3%；而到2010年年底，全国参加新型农村养老保险的人数仅为10277万人，仅占农村总人口的15.2%①。2010年度“新农合”筹资总额达1308.3亿元，人均筹资156.6元，全国新农合基金财政支出达1187.8亿元，补偿支出受益10.87亿人次②；而截止到2010年年末，全年共有2863万农民领取了养老金，仅覆盖参保人数的27.9%，全年共支付养老金200亿元③，尚不足财政对“新农合”基金支出1187.8亿元的17%④。通过上面的对比可以发现，政府财政责任的缺位无疑是“新农保”制度发展缓慢的根本原因，正是由于政府未能像对“新农合”那样为“新农保”提供应有的财政支持，从而造成两种制度的发展情况差异如此巨大。
　　此外，与城镇社会养老保险制度相比，政府在农村社会养老保险制度建设中财政责任缺位则更加严重。虽然城镇社会养老保险制度由国家、企业和个人共同承担缴费责任，但其中最重要的特点则是政府财政兜底，实际上政府每年有大量财政资金用于补贴城镇养老保险，具体情况如表1所示。例如，2008年社会保障支出占财政总支出的比例约为10.9%，其中绝大部分支出亦用于城镇基本养老保险。全国城镇基本养老保险基金支出共7390亿元，其中各级财政补贴基本养老保险基金达1437亿元⑤，财政补贴占基金支出总额的比重达20%，而财政全年共支付农村社会养老金仅仅56.8亿元⑥，财政在农村社会养老保险中的支出总额尚不足城镇养老保险基金补贴的4%，甚至还不到社会保障总支出的1%；而2009年社会保障支出占财政总支出的比例仅为9.97%，甚至与前五年平均水平相比仍下降了大约1%，全年城镇基本养老保险基金总支出8894亿元，其中各级财政补贴基本养老保险基金共计1646亿元⑦，财政补贴占基金支出总额的比重为18.5%，而财政全年共支付农村养老保险金仅仅76亿元⑧，财政在农村社会养老保险中的支出
　　总额仍不足城镇养老保险基金补贴的5%，甚至也不到社会保障总支出的1%。通过上述分析，与城镇社会养老保险制度相比，毋庸置疑，政府在农村社会养老保险制度建设中的财政责任严重缺失。
　　三、农村社会养老保险制度建设中政府立法责任缺位
　　从西方各国的经验来看，其社会养老保障制度的制定和实施无一不是以立法的形式来体现。无论是1935年美国出台的《社会保障法案》，还是1971年日本政府颁布的《农业者年金基本法》等，都不断推动这些国家的养老保障事业向法制化和规范化方向发展。通过建立健全完善的法律体系来保证社会保障制度的规范和稳定发展，在制度推行之前立法先行，对制度的实施做出明确规定，才能使社会保障制度从一开始就有法可依、有章可循。其中，农村社会养老保险制度的顺利实施和稳定发展也必然由国家立法来保障。
　　然而，就我国农村社会养老保险制度建设的现状而言，无论是“老农保”还是“新农保”制度的实施，政府在其中的立法责任均始终缺位，由此导致农村社会养老保险制度的推进缺乏基本的法律依据和根本的法律保障。例如，我国直到1992年才有民政部颁发的《县级农村社会养老保险基本方案》，2009年国务院也仅下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，迄今为止我国还没有一部单独的《农村社会保障法》或相关的《农村养老保险法》。立法的缺失使农村社会养老保险中的政府责任、基金筹集与管理、农民享受的待遇标准等没有具体的规范①，并给农村社会养老保险制度建设带来相应的问题，诸如保障对象不明确，保障资金来源不稳定，保障标准不一致，保障管理的随意性和盲目性等②。
　　在我国社会主义市场经济条件下，当前农村社会养老保险制度建设严重滞后于经济与社会发展，原因虽是多方面的，如农村经济发展落后使其缺乏经济基础，相关法律的欠缺使其实施缺乏约束力，农民浓厚的养儿防老情结使其发展缺乏内在动力等等；但政府对农村社会养老保险责任承担的缺位无疑是使农村社会养老保险制度建设薄弱的主要原因。
　　四、农村社会养老保险制度建设中政府责任缺位的原因分析
　　政府在制度设计、财政责任、立法责任等方面缺位现象的产生，除受到当时社会经济条件的客观影响外，还有如下三方面主要原因：
　　（一）政府认识上的偏差——对传统养老保障功能的弱化趋势认识不足
　　我国是一个传统的农业大国，家庭养老即“养儿防老”和土地养老是我国数千年来解决农民养老问题的主要方式，无论在过去、现在甚至未来，在农村养老保障体系中这种传统的养老保障方式都将继续发挥无可替代的作用。然而，改革开放以来，由于我国农村的社会经济状况发生了巨大变化，特别是随着老龄化现象的出现，农村老年人口的比重不断扩大，而推行计划生育政策亦使家庭结构日益小型化，子女的赡养负担越来越重；同时由于工业化、城市化进程的逐步加快和户籍制度的松动，农村青壮年剩余劳动力不断向城市转移③，传统的“养儿防老”等方式不断受到巨大的冲击，并进而对农村养老问题提出了新的挑战。在此背景下，由于政府的认识理念仍不到位，在探索建立农村社会养老保险制度的过程中政府责任仍长期缺位。 　　基于上述分析，由于认识上的偏差，并主要受以下两方面的影响，政府对传统养老保障功能弱化的趋势缺乏正确合理的认识和预期。一是受传统观念的影响，政府仍将传统的家庭养老和土地养老视为农村养老保障的必然方式，即使在家庭养老保障功能日益弱化的背景下，政府依然长期忽视农村社会养老保险工作，对其责任承担的力度亦明显不足，由此导致农村社会养老保险事业并未取得较大进展；二是受传统计划经济时期思维模式的影响，政府认为城市居民靠工资生活，仅需要承担城市干部、职工等的养老保险责任；而农民靠土地生活，政府认为国家已经给农民一份土地，并通过土地制度、户籍制度将农村剩余劳动力留在农村，“农民拥有一块属于自己管理的土地，生老病死有所依赖，这就保证了中国在经济社会急剧变革中的基本稳定。”④
　　（二）政府实践上的偏差——受长期存在的“重城市、轻农村”政策影响
　　新中国成立以来，国家为摆脱贫困、实现现代化建设，“重城轻乡、重工轻农”的政策一直被长期奉行，各级政府在思想上也相应形成“重城市，轻农村”、“重居民，轻农民”的观念，缺乏城乡社会保障体系全面统筹、可持续发展的意识，客观上强化了城乡二元社会保障体制，导致城乡之间的差距越来越大。尤其在城乡社会养老保险制度的差异中，“重城市、轻农村”政策的影响表现则更为明显，两种制度模式的具体差异请见表2。
　　如表2所示，根据“国家、企业、个人共同承担” ①的三方负担原则，政府为保证城镇居民获得基本的养老保障，如城市养老保险基金“收不抵支”时，政府会提供必要的财政“兜底”。然而，基于本文第二部分的分析，与“城保”相比，政府并未对“农保”给予应有的支持及财政补贴，导致“老农保”最终演变为农民个人的储蓄积累，并未体现社会保险的互助共济功能、为农民提供最基本的养老保障；同样地，与“城保”相比，尽管各级财政对“新农保”进行了不同程度的补贴，但仍存在水平低、范围窄等问题。在“新农保”试点中，虽然国务院发布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中规定，“中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元”②，但上述政府补贴也仅针对少数试点地区，并未覆盖到绝大部分农民。
　　简言之，相对于政府在城市养老保障体系中承担的责任而言，由于政府长期以来“重城市，轻农村”、“重居民，轻农民”政策的影响，因而导致政府责任在农村社会养老保险制度建设中长期缺位，使城乡社会养老保险制度的差异日益明显，不仅没有缩小城乡差距，反而进一步扩大了城乡之间的贫富差距。
　　（三）“政府财力不足”——政府财政责任缺位的直接理由
　　在我国农村社会养老保险制度实践的过程中，财政资金的筹措机制和财政的支持能力是政府承担农村社会养老保险责任的前提保障。一直以来，政府财政责任缺位的直接理由也是“政府财力不足”。然而，无论从农村社会养老保险制度建立的国内外实践，还是我国财政收支情况来看，“政府财力不足”的理由并不充分。
　　作为全国性的公共产品，农村社会养老保险的供给本应以中央财政为主、地方财政为辅，然而我国的情况却恰恰相反。在农村社会养老保险制度建设中，地方政府不得不在其中承担主要责任。一方面，1994年我国实行分税制改革以来，出现了财权过度集中到中央，事权过度下移至地方的现象。随着对政府公共服务职能的强化和大量基础设施的建设，导致基层政府的财力需求和负债率均不断提高。另一方面，地方政府财力随着农业税的取消则更为短缺，因此，许多地方政府将“财力不足”作为“新农保”制度建设中政府财政责任缺位的直接理由。事实上，即使部分地方政府财力有限，中央政府已积聚起巨大的财力，通过中央财政的转移支付，也
　　为各地农村社会养老保险工作提供必要的财政补贴，近年绝大部分年份中，中央财政连年大幅增收，中央财政收入占财政总收入的比重均在50%以上，中央政府完全有能力承担这份责任。而在我国农村社会养老保险制度的实践过程中，中央政府的财政补贴责任却长期缺位，以“政府财力不足”为理由已显得越来越不充分。
　　综上所述，在当前农村社会养老保险制度建设中政府责任的缺位已极大地制约了农村社会养老保险事业的发展。正是由于政府责任缺失导致“农保”制度建设不尽如人意，建立由政府支持的农村基本养老保险制度，是解决中国农民养老问题的一种最为有效的途径。因此，在农村社会发展的新形势下，建立与之相适应的新型农村社会养老保险制度的战略思路之一就是明确其中的政府责任，政府在这一过程中应当积极主导，并履行其应尽的职责。
　　（本文审稿 陈汉杰）
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