绿色供应链视角的我国食品安全监管体系探讨
来源:用户上传
作者: 杨浩军
[摘要] 食品安全是关乎社会稳定的民生问题。目前，我国现有食品安全监管体系与发达国家相比还有较大差距，存在食品安全标准繁多不一、食品安全监管职责不清、缺乏多方监管的安全监管机制、技术支撑力弱、食品安全的信息追溯系统和反馈机制有待进一步加强等问题。绿色食品供应链的构建有助于提高食品安全监管效率，提升食品行业的质量与品牌。基于绿色供应链理论，食品安全监管体系可在法规标准、监管体制机制、运行机制、技术保障和信息反馈等方面进行构建，从而在根本上解决食品安全突出问题，满足消费者食品安全的需求。
[关键词] 绿色供应链；食品安全；监管体系；运行机制探讨
[中图分类号] F830 [文献标识码] A
食品安全是民生问题，关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，也关乎社会稳定。我国近几年来制定并实施了一系列政策文件，使得食品安全问题得到一定的控制，但当前的食品安全基础薄弱，违法违规行为时而发生，制约食品安全的深层次问题尚未得到根本解决。有必要先对现有的食品安全监管体系进行分析。食品安全监管体系涵盖范围目前还没有明确、统一的认识，一般学者将监管体系界定在法律法规、标准体系、政府机构与职能等方面，这方面学者有唐云华等（2009）、何霞（2008）；焦志龙等（2010）则认为食品安全监管体系由原则依据（法律法规）、实施主体（监管机构及分工）、监管制度（准入、惩罚等）、保障体系（风险评估、召回）四部分构成。根据食品安全监管的依据、由谁监管、如何监管、如何保障、监管反馈的逻辑认为食品安全监管体系由食品安全监管法律法规与标准、监管体制机制、监管运行机制、监管人员技术装备、监管信息管理等因素构成。
一、我国现有食品安全监管体系分析
（一）食品安全标准与发达国家地区相比还有较大差距
我国现有的食品安全标准存在标准繁多不一、数量少、水平低等问题，不同部门的标准存在交叉、矛盾的地方。首先，虽然我国食品安全标准近1900项，新公布食品安全标准185项，农药兽药残留指标2193项。但在一定程度上，存在国家标准、行业标准、地方标准和企业标准相交叉、甚至矛盾的地方。其次，我国现有的标准数量较少，目前，食品法典委员会标准有2572项，欧盟标准22289，美国标准8669项，日本标准9052项，我国标准还不到欧洲、日本、美国标准的25%。再次，我国食品安全标准比较低，长期以来，我国的食品标准体系是为了解决食品数量供应而建立的，对食品的安全要求较低，与国际标准和其他发达国家标准相比偏低，在乳制品、农药残留、添加剂方面的标准较低。我国现已基本解决了老百姓的温饱问题，消费者在“吃饱”的情况下，必然向“吃好”进行过渡，消费者对食品安全的要求就会不断提高。对一些天然、无公害的绿色、有机农产品要求就会越来越高，对于一些特定区域的优质农产品要求会越来越多，对于食品从生产、加工到销售的整个链条的安全也就会越来越关注，这种情况下，就需要食品安全的法律、标准逐步跟上，建立一个从食品供应链源头到终端消费的无缝化食品安全标准。
（二）食品安全监管体制机制与食品供应链整体性相悖
我国的食品安全监管分别有农业部、卫生部、商务部、药品管理局、质量检验检疫局、环境部等多个部门管理。食品安全监管以分段监管为主、品种监管为辅、监管环节较多，在实践中存在监管职责不清、责任不明等问题。食品流通包含了食品的运输储存、流通加工、销售等行为，而这个环节就有工商、商务和进出境检验部门管理，表面上食品安全各个部门职责分工很明确，但实际上，流通中的食品安全是一个有机整体，日常监管中会出现重复监管或者监管的盲区，一旦有利益时，各个部门都要监管，但一旦出现问题，各个部门又相互推诿，使得政府监管失灵。同样，食品的供应链上游，农产品阶段的安全问题也是一个不可分割的链条，即农产品等种植养殖环境、饲料或种子、饲养工艺等组成的，这个链条由农业部、环境部门负责，但一旦流入食品加工环节，就由工商部门、卫生部门等负责，食品供应链的安全出现问题，很难判断是供应链的哪个环节的问题。政府监管的多个机构也无法有效进行，出现了“八个部门关不了一头猪”的现象。为了解决分段监管的不足，我国2010年成立了食品安全委员会，2011年的食品安全风险评估中心在一定程度上解决了分段监管的弊端，但无法从根本上解决现有监管体制机制的缺陷。还需要从根本上进行监管组织结构与分工的顶层设计，建立一个对食品安全供应链全程负责的政府监管机构。
（三）未能构建多方监管的安全监管机制
我国食品行业具有小、散、乱的特点。我国的食品生产经营者有1000多万户，但产业素质总体较低，80%以上是10人以下的作坊式小企业，还有2亿多农产品种植养殖户。以生猪养殖为例，美国养猪户为7万，我国6700万。我国从事农产品生产的3.4亿人中，文盲和小学文化程度占40%，食品工业和餐饮行业1600万从业人员中，85%以上是受教育水平相对较低的进城务工人员。食品行业从业人员的小、散、乱的特点使得现有政府为主体的监管运行机制效果有限。首先，食品行业规模小、比较分散，有限的监管人员、技术进行监管往往力不从心，降低了监管的抽查概率，使得从业人员违法的侥幸心理增加；其次，食品行业小、散、乱的特点使得进入门槛低、流动性高、违法犯罪成本低，这加剧了从业人员在食品安全方面的犯罪行为；再次，由于食品行业具有高度的信息不对称性，消费者在信息有限情况下往往会出现经济学的“柠檬现象”，一些假冒伪劣、以次充好的食品在竞争中取得优势。
（四）现有的食品安全监管能力无法满足安全需求
生产经营者的规模小、数量多、分布散，给食品安全监管带来很大困难，从业人员素质不高导致缺乏法律意识和专业技能，加大了违法违规的概率。同时，我国各级监管部门尤其是基层单位，存在人员不足、装备滞后、快速检测能力较低等问题。这两者存在使得我国现有监管能力有限，导致食品安全问题频频发生。与此同时，一些检验机构的一起设备利用率不高，信息难以共享，高端检测仪器设备大量依赖进口，难以保障食品安全提供全方位的技术支撑。风险检测评估和科技支撑方面，我国的食品安全风险评估检测中心2011年才成立，工作起步较晚，检测网点数据、检测范围、检测技术机构数量和能力与实际需求有一定差距。同样，食品安全风险评估专业技术人员缺乏，系统性风险防范能力有待加强。再加上食品行业的小、散、乱等特点，食品行业缺乏从种植养殖开始、到生产加工再到销售消费整个环节的信息追溯系统与技术，食品安全的信息追溯系统的缺失增加了监管的难度。 （五）食品安全监管的信息反馈机制有待建立
我国的食品信息系统覆盖面窄，浏览我国的食品安全委员会网站，发现信息发布量少，更新频率低、对于一些消费者关心的食品安全问题发布较少，一些信息系统“报喜不报忧”、反应滞后、缺少信息深层次分析。而发达国家或地区在食品安全信息系统覆盖广泛、公开透明，反应及时。欧盟食品管理机构从食品安全问题收集信息，并向委员会和成员国发布信息。同时，利用必要的科学资源提供科学指导。英国食品标准机构为了让地方当局了解食品方面问题，食品委员会还可以就传染病控制、贸易标准等方面向有关官员和贸易组织提出信息支持。而我国的食品安全委员会在下属机构跨部门的信息沟通、共享，建立预警机制，通过食品监管建立企业的诚信档案，进行重点、分级管理方面还缺乏广泛实施。
二、绿色供应链的食品安全监管理论分析
（一）绿色供应链的食品安全监管是由食品安全自身特性决定的
食品的生产、加工、流通是一个从食品上游采购（种植养殖）、到生产加工、再到流通与销售，最后到消费者手中的供应过程。食品的安全涉及到从原料采购、到生产加工、再到流通销售整个供应链过程，本身是一个不可分割的整体，将供应链管理的基本理论、方法应用于食品安全监管符合食品安全自身特点。
（二）食品绿色供应链的构建有助于提高食品安全监管效率
根据前面分析，食品和农产品行业从业者具有“小、散、乱”，从业人员素质偏低的特点。这些特点使得食品安全监管在执行中力不从心、无法做到有效管理。同时，还使得食品行业鱼目混珠，消费者对于食品信息严重缺乏，导致经济学上的“柠檬现象”不断出现，这种现象又加剧了食品行业从业者在食品安全方面的违法犯罪，从而导致食品安全监管的难度提高。将一些典型食品行业，建立农产品生产或加工龙头企业为核心的供应链，实行封闭化供应链运作，减少食品行业企业数目、提升企业规模，一方面可以减少食品安全监管的对象数目，另一方可以明确食品供应链的安全责任主体，提高监管效率。
（三）绿色供应链的内涵有助于提升食品行业的质量与品牌
根据绿色供应链理论，要求食品行业从上游的生产，到加工再到销售必须遵循环境友好、资料节约。这就要求在食品上游的农产品生产养殖中保护环境，减少源头污染，生产过程中遵循严格的生产加工，杜绝有害物品的添加，流通中采用冷链物流系统，减少食品污染、腐烂与浪费。绿色供应链下的食品生产要求的是“无公害、绿色、有机”的和特定地区区域标志的品牌农产品。消费者生活水平不断提高的背景下，人们对于自身健康与营养更加关注，对“三品一标”的食品要求更加强烈。绿色供应链的食品生产能够满足消费者的高标准要求，其注重的节约资源生产一定程度上降低了分散经营的成本，从而更好满足消费者需求。绿色化供应链的应用也弥补现有食品安全监管标准少、水平不高的缺陷。
三、绿色供应链视角的食品安全监管体系构建
基于绿色供应链理论，食品安全监管体系可以在法规标准、监管体制机制、运行机制、技术保障和信息反馈反面进行构建。
（一）梳理现有标准体系，完善过程性的标准制定
食品安全涉及到农业、卫生、工商、医药等多个部门，根据前面分析，同一标准不同部门的标准有的还不统一。这就要求由我国的食品安全委员会统筹，对现有各个部门的标准进行梳理，参照国际化标准建立整个食品链全称的国家层面标准，国家层面食品安全标准由农业委员会协调，农业部、卫生部、环境保护部、质量监督等部门联合进行制定。在国家层面标准完善基础上，各个民间组织，如奶农协会、农业合作社建立行业层面标准，行业层面标准应该遵循各国家标准，可以适当比国家标准高。而供应链核心企业的食品加工企业、家庭农场等可以建立企业层面标准。
绿色供应链运行的食品所用农产品定位于无公害农产品、绿色农产品、有机农产品和特定地理标志的优质农产品，目标是从田地到餐桌的整个链条的食品安全。这就需要有一个涵盖农产品质量、食品卫生、食品质量的标准体系。食品加工企业需建立从市场准入、环境风险评估、到生产过程监管、流通监管整个过程的监管标准。制定绿色食品供应链的材料标准、操作规范、准入标准、考核办法，设立从供应链进入前评估，到过程监管，再到检验反馈的过程性监管体系。
（二）构建纵向、横向的食品安全监管机制
依据食品安全供应链的不可分割特点，成立由国家食品安全委员会作为食品安全监管总负责，各个省、市的食品安全委员会作为地区总负责的纵向配置机构；将现有的食品安全监管的农业、工商、商务、卫生、医药、质量检验检疫等部分纳入食品安全委员会的统一协调下，打破原有的按照环节进行监管的模式。同时，鼓励农产品和食品行业进行规模化运作，成立由农业合作社或者食品协会参与的第三方监管机构，负责该行业的食品安全监管。同于在食品安全监管效果良好的合作社，给予该行业在政府税收、融资方面奖励，而对于一些徇私舞弊的合作社给予严厉处罚。通过政府的纵向食品安全监管体系，各类农业合作社和行业协会的辅助监管，供应链的核心企业通过上游、下游的信息和自身信息的建立，建立以食品供应链全程的信息追踪系统，这样就建立了由核心企业和行业协会共同组成的横向监管体系。
食品安全监管结构图
（三）成立以核心企业为责任主体、行业共同参与的监管运行机制
作为绿色供应链的核心企业，必须建立与上游供应商和下游客户的良好运行机制，实现食品生产、加工、流通与消费各环节的信息共享，通过协同计划、生产、补货降低供应链的各个环节的库存、消除不必要浪费，实现集约化生产，从而降低到消费者手中的总成本；核心企业通过与各合作伙伴的利益分享机制，激励上、下游企业规范生产、减少合作中的“败德行为”。核心企业作为食品安全的责任主体，必须对自身的食品生产加工以及上游的食品供应、下游客户食品销售的安全建立全程的自我监督机制，通过供应链的准入机制确定合作伙伴的标准，通过食品生产、加工的标准，严格合作伙伴在原料选择、食品添加剂、流通技术等方面的操作规范。食品供应链核心企业在设计供应链的目标、运作模式的基础上，在对自身能力评估基础上，选择企业之外的配套资源和合作者。根据不同的目标建立合作伙伴的评价标准，如是否允许有农药残留、是无公害农产品还是有机农产品，物流运营商是否具备信息跟踪能力等等，从而实现每个环节均为特定的合作伙伴，达到封闭供应链的运作要求。 作为农业合作组织或者各类食品委员会，其作用一方面是制定行业标准、规范，督促行业内成员按照食品安全标准进行生产加工，加强分散性、规模较小的食品类企业的安全监管；另一方面还需要对行业内的龙头企业进行食品安全的监管，建立对龙头企业的食品安全评估、检测、监督机制；同时，农业合作社或食品委员会作为沟通龙头企业和农产品生产者纽带，还需要协调农户和龙头企业的利益分配，激励小、散农户的积极性。一是要明确企业与农户利益分配原则。二是完善农户和企业间的利益分配模式，可以尝试返利型和合作型的分配模式。三是建立以农户和企业间的风险保障基金制度。同时，为了减少农户分散经营的弊端，提高食品供应链效率与质量，可以通过农民专业合作社的组织形式，由核心企业对其统一、规范化管理，并由农业合作社代表农民与核心企业谈判，保障农民利益得到保障。
（四）构建基于物联网的食品供应链信息追踪系统
绿色供应链的食品安全一方面可以通过核心企业对上下游的供应、销售信息来实现，即通过上游进货账单和下游销售的账单等信息实现全程信息追踪；另一方面是利用现代信息技术建立食品供应链的信息追溯系统，通过信息追溯系统，能够方便查找食品各个环节的详细信息。食品安全的信息系统应包含食品生产、加工所用品种、土壤，养殖所用幼苗、饲料，产品所有包装材料与技术、食品流通渠道、食品加工工艺与食品添加在内的全部信息。
为了达到绿色供应链的信息追溯与沟通机制的构建，食品供应链的核心企业需要选择特定的合作伙伴，选择特定的产品制造商、原料供应商，特定的物流运营者和特定的销售加工企业。合作伙伴企业通过产品条码、RFID（无线射频）、EDI（电子数据交换）、ITO（物联网）等技术将产品、原料和资源信息发布给供应链下游企业与核心企业，实现全程的可视化运作；同时，流通企业通过GPS（全球卫星定位系统）、GIS（地理信息系统）技术和冷链物流实现流通环节的全程跟踪和高效运输。
（五）完善信息反馈与分类管理机制
在对政府监管组织结构改革完善，建立核心企业自我监管和行业机构的第三方监管，构建物联网技术支持的食品信息追踪体系上，还需要建立信息反馈与企业诚信、信用管理机制。信息反馈机制是指在食品全程监管、信息可视化的情况下，由于监管执行不力或者技术问题原因，仍然出现的食品安全问题时，进行的食品召回、问题根源查询，并反馈给风险评估中心进行监管修正的机制。信息反馈机制的建立一方面是通过对监管的信息反馈，对现有的政府、行业、企业自我监管进行监督，防止政府部门的滥用权力、“寻租”行为发生；另一方面是对原有监管风险评估、关键技术进行修正、完善，不断更新监管的技术标准，满足食品消费者的需求。信息反馈可以通过群众举报、重大食品信息通报、企业食品安全信息发布等方式进行。在完善食品安全信息反馈机制的基础上，通过政府监管、行业辅助监管和消费者的反馈等，建立食品供应链核心企业、分散食品企业的诚信档案信息，根据企业的诚信状况，进行分类监管。
结语
食品安全监管体系是一个由食品安全标准、监管主体、监管运行机制、技术人员装备和信息反馈构成的有机整体，而食品安全是一个从源头到最终消费的不可分割的链条，根据绿色供应链理论进行食品安全监管体系的构建设计有助于从根本上解决一些食品安全突出问题，满足消费者食品安全的需求。
[参 考 文 献]
[1]王耀忠.食品安全监管的横向和纵向配置——食品安全监管的国际比较与启示[J].中国工业经济，2005（12）：64-70
[2]李淑文，任大鹏.“三位一体”农产品质量安全制度保障体系建设[J].中国流通经济，2011（6）：64-68
[3]陈蓉.论我国食品安全监管体制的完善[J].湖南商学院学报，2011（5）：101-106
[4]张晓涛，孙长学.我国食品安全监管体制：现状、问题与对策[J].经济体制改革，2008（1）：45-48
[5]国务院办公厅.国务院办公厅关于印发国家食品安全监管体系“十二五”规划的通知[R].2012（6）
[6]王兆华，雷家苏.主要发达国家食品安全监管体系研究[J].中国软科学，2004（7）：19-24
[7]李怀，赵万里.发达国家食品安全监管的特征及其借鉴经验[J].河北经贸大学学报，2008（11）：29-36
[8]焦志龙，陈志卷，国内外食品安全政府监管体系比较研究[J].华南农业大学学报，2010（4）：59-65
[9]林伟民，食品安全监管机制创新研究[J].岳阳职业技术学院学报，2009（1）：113-116
[10]中共中央宣传部理论局，辩证看，务实办[M].北京：学习出版社，人民出版社，2012：82-85
[11]中国物流与采购联合会，中国物流学会，中国物流发展报告（2011-2012）[M].北京：中国物资出版社，2012-05：44-45
[责任编辑：刘玉梅]
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-5021268.htm
