城市生活垃圾分类策略探讨

来源:用户上传      作者: 綦文生

　　【摘要】发展循环经济已成为我国经济社会发展的必然选择。国务院2013年印发的《循环经济发展战略及近期行动计划》中明确要求，加快建设循环型社会，到2015年，构建起先进完整的再生资源回收体系，垃圾分类工作取得明显进展。文章以循环经济为视角，通过借鉴国际发达地区的先进做法，对完善我国的城市生活垃圾分类提出了建议。
　　【关键词】经济发展 生活垃圾分类 循环经济
　　循环经济及垃圾分类概述
　　循环经济的概念于20世纪90年代被引入国内，并得到不断深化和实践。目前，国内普遍意义上的循环经济是指按照清洁生产要求及3R（Reducing减量化、Resuing再利用、Recycling资源化）原则，对物质资源及其废弃物实行综合利用的经济过程。与传统经济发展的线性模式不同，循环经济是一种以物质闭环流动（closing materials cycle）为特征的经济增长模式。循环经济力求实现“资源―产品―再生资源”的物质反复循环流动，以期充分利用有限的自然资源，在生产、消费过程中最大限度地降低污染、减少废弃物排放量，并通过分类、清运、回收，提高废弃物的再生利用水平。从循环经济关注的主题来看，垃圾分类无疑是其重点关注的内容。事实上，垃圾分类正是随着循环经济的兴起而出现的，也是循环经济中的一个标志性组成部分。其中，如自然资源的减量化、再利用和资源再生化都是其要考虑的技术层面的问题。实践中，往往也将循环经济的理念更多地融入到了垃圾的回收、清运、处理中，研究者指出只有将垃圾的处理与循环经济结合起来，把循环经济纳入到废物处理的每一个过程中，才能从根本上解决垃圾污染问题，同时促进循环经济的发展。
　　当前我国城市生活垃圾分类面临的主要问题
　　城市生活垃圾的分类与减量是系统性的工作，与发达国家相比，我国目前整体水准仍然较低，政策框架、技术标准、社会观念、产业化程度等各个方面还有很大的提升空间。
　　相关政策与责任体系有待完善。一是缺乏合理而高效的顶层设计。城市垃圾管理处于经济社会发展的末端环节，具有很强的专业性、社会性，涉及面广泛。目前各部门、环节仍然衔接不顺、缺乏整合，亟需在更高层面上建立与经济社会发展相协调、相适应的管理体制。二是城市生活垃圾分类指标体系尚不够明确。《城市生活垃圾分类及其评价标准》列出了8项与垃圾分类有关的评分指标，但仍然较为粗线条，需结合实际不断完善，且该标准与相应的责任体系、收费机制尚未有效衔接，在实践中存在脱节现象。三是从源头到末端的生活垃圾分类责任体系尚未形成。垃圾分类责任可分为产生源责任、运输责任、处理责任等。其中，运输责任、处理责任相对明确，但产生源类型则极其多样、量大面广，在目前的收集运输方式和技术系统水平下，具体责任人和相应责任难以确定，如果不能形成从源头到末端的分类责任体系，就无法使各类垃圾分别进入合理的处理渠道。
　　市民观念、生活和行为习惯的转变难。每个家庭、每个市民按照分类标准和垃圾收集站标识对垃圾进行分类投放，是垃圾得以有效分类回收、处理的重要源头和保障。事实上，中国大部分地区城市居民垃圾分类意识仍然欠缺，即使是在上海这样相对发达的地区，居民的垃圾分类处理情况也不容乐观。根据调查，市民大部分都会支持垃圾的分类回收，但由于个人生活习惯、意识等问题的存在及影响，混合投放垃圾的习惯的改变还需很长时间。
　　物流系统与技术环节瓶颈。在提高分类回收效率的同时，清运过程中的物流系统和垃圾处理技术能力同样重要。当前，由于城市整体规划水平、公共事务管理能力、迅速增长的生活垃圾总量、有限的资金投入和产业化程度等诸多原因，我国城市的垃圾分类清运水平仍有待提高。就处理环节而言，目前生活垃圾处理、处置方式大体有回收利用、填埋、堆肥、焚烧几种方式，在日本，高温焚烧处理的垃圾比例接近80%，其余则多数用于堆肥，填埋的垃圾比重极少。相较之下，我国城市对生活垃圾的处理方式仍较为单一，以填埋为主。如北京市2009年垃圾处理中，填埋、堆肥、焚烧三种处理方式所占比例分别为90%、8%、2%，与发达国家相比，差距显而易见。
　　循环经济学视角下的城市生活垃圾分类策略
　　明确垃圾分类处理的思路和步骤。第一，实施“垃圾强制分类”。用2～5年时间推动“垃圾强制分类”工作，明确规定垃圾分为“资源垃圾”、“厨余”、“有害”和“其他垃圾”四类，并对每一类垃圾进行细化，制定出指导操作性强的分类说明。在此过程中，必须下决心改变居民投放垃圾习惯。目前大部分楼宇住宅小区大多在每个楼层设置垃圾桶，如在原先的垃圾桶边增设一个厨余垃圾投放桶，经测算一个1000户的住宅小区，至少需增加设施设备投入10万元，以及每年由此增加其它费用约需10万元，而且分类投放参与率和准确率难以提高。
　　第二，推动“资源回收四合一”。借鉴台湾的经验，统筹小区居民、回收商、地方政府及回收基金等力量，实施资源回收、垃圾减量，并通过回馈方式鼓励全民参与。初始阶段可以直接补助居民，调动其积极性。同时设立资源回收管理基金，基金主要来源是对生产制造、进口或销售名目中应回收废弃物厂商征收的清除处理费，用于对从事资源回收的社区居民和回收商进行补贴，运用政府“有形的手”调节促进资源回收。
　　第三，推行“垃圾不落地。取消原设在小区或街道两侧的垃圾投放点，要求居民将垃圾拎到垃圾收运车停靠点，在固定时间段内直接投放到垃圾收运车内。如台湾台北市投入各类垃圾收运车辆近1000辆，设置线路184条，垃圾收运车停靠点4122个，每天下午4点至晚上10点30分收运垃圾。全台湾不论城市乡村均实施“垃圾不落地”，在大街小巷和居民小区几乎见不到垃圾桶，但城市干净整洁，基本杜绝了乱扔垃圾现象。
　　第四，实行“垃圾费随袋征收”。垃圾费按量征收符合“污染者付费”和公平原则，是国际公认的运用经济手段促进垃圾减量的有效措施，被美国、韩国、日本等国广泛采用。“垃圾费随袋征收”要求居民投放垃圾时必须使用专用垃圾袋，而专用垃圾袋售价中包含了垃圾处理费。推行此项制度，允许分类出来的资源垃圾和厨余可以不用专用垃圾袋，免收垃圾费，这形成了“既做环保，又能省钱”的局面。如台湾新北市一般废弃物清运量从1999年的3778吨/日降至2006年的2804吨/日。然而到了2006年之后，垃圾减量不再有明显的下降趋势。2010年新北市全面实施“垃圾费随袋征收”，至2011年新北市垃圾减量至1361吨/日，一般废弃物清运量人均仅为0.35公斤/日，取得了惊人的成效。 　　第五，实现垃圾源头减量。大力推行清洁生产、绿色消费，倡导居民养成生活简朴、爱物惜物、物尽其用的生活习惯，通过引导、奖励及法规约束等方式，扶持资源再生产业。通过颁布有关垃圾源头减量方面的法规，限制使用塑料袋购物、限制产品过度包装，鼓励生产、流通、消费采用“易于分解、拆解或回收再利用的材质”、“含一定比例再生资源”或“标明分类回收标志”的产品。
　　完善垃圾分类相关的政策法律框架。第一，形成更具实践指导意义的城市生活垃圾分类政策体系。目前，我国垃圾分类相关政策体系不完善，已经制定出台的政策也未能得到有效实施。在“大循环战略”作为国家整体战略被提出、在经济社会可持续发展越来越成为焦点问题的时代背景下，应当将与城市生活垃圾分类回收处理水平相关的指标，纳入地方政府的绩效考核评估体系，并成为硬性指标、赋予一定权重。
　　第二，完善垃圾分类相关的法律法规框架。政策要有效指导实践，必须落实到法律法规层面。与德国、日本等发达国家相比，我国城市生活垃圾分类实践起步较晚，相应的法律法规还不健全，法律体系框架不够清晰，如《固体废物污染环境防治法》以垃圾的种类为顺进行编排，各有关部门的职责既分散，也不明晰，不利于建立完善的责任体系。同时，法律法规内容不完善、修改修订滞后也较为突出，关于垃圾分类实施的具体法律法规，目前只有《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，法律法规体系对经济社会发展的响应速度则明显滞后。
　　第三，营造保障和促进垃圾分类的良好道德环境。生活垃圾分类回收属于现代社会的生态文明要求，因此，要积极推进环境文化建设，发挥强大的社会动员能力，以多种工作形式和实现方法，在全社会形成较为严格的环境道德规范，宣扬“生活垃圾分类回收光荣，不分类回收可耻”的道德观念，以社会工作管理部门为轴心，形成遍布街道、社区、楼宇的监督网络，兼以微博等新兴社会化媒体平台的曝光威力，形成近年来的“拒绝中国式过马路”、“光盘行动”等新型道德风尚。
　　形成更为科学精细的技术标准体系。第一，科学化的垃圾分类方法。所谓科学化，即不仅要对垃圾以其性质、成分特点为标准进行分类，而且要充分考虑并结合回收、清运等各个环节的实际工作情况。如深圳市确定居民小区、餐饮区、办公区、公共场所四种方法。居民小区一般可分为可回收物、厨余垃圾、有害垃圾和其它垃圾四类。酒楼、宾馆、饭堂等餐饮区垃圾一般可分为可回收物、餐厨垃圾、其它垃圾三个大类。大型办公区可回收物细分为：纸类、饮料瓶罐类、塑料类；机场、车站、码头、公园、景区等公共场所的垃圾可分为可回收物、其他垃圾二个大类。
　　第二，接地气的垃圾分类标准。所谓“接地气”，即垃圾分类标准要鲜活、具体。因为垃圾分类的主体并不是专业工作者，更不是学者，而是广大居民。应充分考虑市民的阅读和理解需要，根据分类原则，多列举一些各类垃圾包括的具体内容，并可采取图文并茂、多种介质的形式，使分类标准更加明晰，更易于市民了解和熟悉。如台湾公告的应回收废弃物明确为15大类、36项、60多种，十分清晰。深圳市目前也在应回收的器物上以文字和图画的形式注明内容。
　　第三，加强理论研究和技术开发投入。做好理论研究，是形成技术标准体系、有效指导实践的前提。垃圾分类虽然是具体环节的工作，但其背后涉及领域复杂，既关系到政府职能划分和机构改革，又关系到社区建设和公民参与；既涉及产业经济、循环经济理论，又涉及环境工程、化学工程技术，需要各学科领域加强合作。可参考IBM等企业的前沿经验，建立相应的专门研究咨询机构，吸纳各学科背景的优秀人才和实践工作者，构建能够提出城市垃圾分类整体方案的本土智库。积极参加国际气候环保峰会论坛，主动举办循环经济发展的会议，参与国际合作机构的活动及技术人员培训，交流经验，学习技术。
　　不断提升社会公众的参与意识。第一，强化民众自觉参与意识。垃圾分类涉及千家万户，民众是分类工作的主体，应当将居民垃圾分类作为其责任和义务，以法律法规形式予以明确。如台湾于2005年开始推动“垃圾强制分类”，对未按标准分类的，要求重新分类或拒绝接收其垃圾。我国也应当考虑加强立法工作，明确公民责任及处罚依据，理顺执法程序，提升执法效率，在法治的框架下推动垃圾分类工作。同时，要加强文化观念的培养，在环境文化建设上下更大力气。比如，在整体城市规划和建筑设计方案中，构建一套相对整齐划一、较为醒目的垃圾分类回收指引视觉符号系统，让人们在潜移默化中形成习惯。
　　第二，发挥社区在城市生活垃圾分类回收中的作用。无论是“美丽中国”的建设，还是“大循环战略”的实施，落实到城市生活垃圾的分类回收上，都需要社区发挥基础性作用。因此，要从观念上更加重视社区建设的重要意义，完善社区治理结构，构造新型公民参与网络，变被动的配合、接受、教育为主动的互惠、行动和彼此帮助，实现公共信息的有效普及、公共资源的合理配置，增强公民的自我组织能力，让社区成为具有高度能动性和较高行动效率的垃圾分类行动主体。此外，近年来我国物业管理得到飞速发展，对垃圾分类要赋予其具体明确的责任，并以法律的方式固定下来，比如制定或修改“物业管理”法规，加入垃圾分类处理条款。
　　第三，构建开放、合理的NGO准入和参与机制。环保型非政府组织可以最大范围和较集中地整合民间力量，参与到城市生活垃圾分类治理中，通过举行讲座、展览、组织公益活动、发放宣传资料等活动提高民众的环保意识，既可以向社会宣传环保意识，向政府表达意见，又可以向企业施压，以保障环境的有效改善，还可以有效地弥补市场、政府失灵所带来的问题。当前，我国环保型非政府组织在城市生活垃圾分类及减量处理过程中的作用还相对有限，应制定相关政策，构建开放、合理的NGO准入和参与机制，从制度、资金、人员等多方面扶持鼓励相关NGO的发展壮大，为城市生活垃圾分类做出更多贡献。
　　促进垃圾分类相关产业的发展升级。第一，转变公共服务的供应模式。当前，我国城市生活垃圾分类回收和处理的绝大部分工作由政府部门及相关附属机构承担，需投入大量经费、占用相当的机构和人员编制。要进一步转变思维方式，将垃圾分类回收、清运、处理全过程的供应模式由政府自办转变为市场化，这样不仅有利于提高垃圾分类收处链条的运转效率，而且有利于发挥市场配置资源的基础性作用，以较低成本、较小财政压力，迅速聚集所需的资金、技术、设备、人才和先进理念，并通过市场竞争机制推动有序整合和产业升级，实现整体工作的跨越式发展。
　　第二，以本地化为基础，培育跨地区、全链条的产业集团。“垃圾是放错了位置的资源”。随着垃圾无害化、资源化处理技术水平的提高，只要运作得当，垃圾完全可以从负担变成财富。不仅如此，垃圾分类回收和处理，涉及社会生活方方面面，依托大量城市基础设施建设和相关制度，以现代商业目光审视，这个链条不仅是生态环境保护事业，更有着巨大的商业开发空间。城市垃圾分类收处的市场化、产业化，完全可以立足本地化，吸收国际资本、聚集先进技术，合理配置资源、扶持优质企业，培育跨地区、全链条的城市垃圾分类处理产业集团，这不仅有利于垃圾分类回收处理工作的标准化和质量的提高，而且能实现企业规模化效应，为可持续发展构筑体制机制保障。
　　第三，积极引进生活垃圾处理技术型企业，以政策、财政优惠等措施吸引相关高技术企业入驻。如垃圾焚烧技术，日本是目前生活垃圾焚烧技术最先进的国家，焚烧厂的数量位居世界第一，垃圾焚烧产生的热量可用于发电，实现了垃圾的资源化利用，而且处理量大，减量效果明显。台湾的垃圾焚烧技术也相当成熟，焚烧发电产生的废气经过处理，完全达到空气排放标准。厨余垃圾厌氧发酵制沼气技术在国外也十分成熟，在特定的厌氧条件下，微生物将有机质分解，其中碳素物质转换为甲烷和二氧化碳，甲烷可以直接燃烧发电或进入家庭燃气系统，沼渣和沼液可以作为有机肥料利用，目前较成熟的技术有法国的ALORGA工艺，丹麦的Carl Bro工艺等。
　　（作者单位：广东省深圳市福田区城市管理局）
　　责编/丰家卫（实习）
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