高速铁路建设项目征地拆迁概算控制研究
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作者: 刘玉杰，谢亚伟
摘 要：结合当前铁路概算编制办法，从征拆费用类别界定、征拆范围界定、征拆数量及标准的变动原因等方面分析高铁征拆费用普遍超概现象，最后探讨了高铁项目征拆概算控制措施，提出了改进铁路概算编制办法的意见。
关键词：高速铁路；征地拆迁；概算控制
中图分类号：F810.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）21-0094-02
中国中长期规划快速客运网总里程达5万公里以上，2003年以来，中国开通或正在建设的高速铁路项目已达2.11万公里[1]。征地拆迁作为高铁建设项目的先行工作和重要造价组成部分，做好征拆费用控制非常必要。
一、高铁项目征拆工作现状
高铁项目征拆工作具有如下特点：一是线性工程，跨越不同行政区域，征拆政策各异；二是征拆工作牵涉到环保、铁路安全、被拆迁人利益等问题，拆迁范围界定比较困难；三是征拆费用占项目总投资比例逐年增大，有的可达40%或更多；四是征拆费用超概现象普遍，概算需要不断调高；五是征拆工作对工程进度影响大，往往打乱施工组织设计或者拖延工期；六是征拆工作对社会稳定影响大，容易引发群体性或上访事件。
鉴于此，铁道部一是对高铁项目征拆费用不按概算封顶，据实审批；二是一般将新建高铁项目由地方政府统征统迁，征拆费用由地方承担并作为资本金入股。
二、征拆费用所包括的类别
铁道部与地方省市就高铁建设项目要签订《部省纪要》，这是指导征拆工作的纲领性文件，规定征拆工作的组织形式、有关标准、费用分担及双方权责等事项。例如石武客专建设项目河南段《部省纪要》规定“铁道部负责工程建设，河南省以征地拆迁费用为限出资，依据国家有关规定，经双方认定后作为河南省出资的资本金计入股份”。 但哪些类别计入征拆费用仍需探讨，否则很容易就出资范围产生异议。
根据铁道部2006年颁布的《铁路基本建设工程设计概（预）算编制办法》（铁建设[2006]113号）[2]，铁路建设项目总投资按照不同工程和费用类别划分四部分，共十六章34节，其中第一章为拆迁及征地费用。按投资构成划分，第一章包括建筑工程费和其他费两种费用：建筑工程费涵盖改移道路、砍伐挖根、管线路防护和既有建筑物拆除后的垃圾清运，即拆迁工程；其他费为土地征用及拆迁补偿费，指为进行铁路建设需征用土地所应支付的土地征用补偿费（土地补偿费、安置补助费、附着物及青苗补偿费、菜地开发建设基金、耕地开垦费、耕地占用税）、拆迁补偿费、手续费、用地勘界费等。拆迁补偿费指被征用土地上的房屋及附属构筑物、城市公共设施等迁建补偿费等，具体包括建筑物、道路、通讯线路和电力线路等四分项，后两分项也常称为三电迁改。三电迁改指铁路建设项目路（内）外电力线路迁改；路（内）外通信、信号、有线广播、电视线路等迁改及有关设施电磁防护；无线设备的电磁防护改造以及上述迁改所引起的相关改造。三电迁改费用是否纳入征拆费用而由地方出资容易引起纠纷，需在《部省纪要》中予以明确，例如京沪高铁《部省纪要》就明确三电迁改费用由地方承担，而郑西、武广、石武等高铁项目在《部省纪要》中则明确三电迁改的工料机费用不在地方出资范围。
当前征地补偿不再分为土地补偿费和安置补偿费，而是按照国务院核定的区片地价，此外还要支付青苗费和失地农民社保费。另外还需界定森林植被恢复费、林业查验评估费、压覆矿藏补偿费等是否纳入征拆费用。森林植被恢复费是指按照有关规定缴纳的所征用林地的植被恢复费用，现计列在铁路概算第十一章其他费用中的建设项目前期工作费项下[2]。例如石武高铁项目就将森林植被恢复费、林业查验评估费纳入征拆费用，而《部省纪要》则明确压覆李梁店煤矿补偿费不在地方出资范围。
三、拆迁范围的界定
高铁项目有以下几种拆迁范围需要界定。
1.征地红线界定的征拆范围。高铁项目征地红线宽度桥梁段是18米，路基段一般约40米～60米，站场范围视设计而定，另外电力、通讯、信号、信息等四电工程用地分布在线路两侧。一般高铁项目都将征拆范围设定在征地红线内。对于线外临近学校、医院、敬老院等敏感点，在产权人提出拆迁要求的前提下，建设单位一事一议，首先考虑安置声屏障等工程措施，然后考虑功能置换，最后考虑拆迁措施。
2.噪声和振动等环保要求的红线外拆迁范围。概算一般将距轨道外线中心30米内的房屋都纳入拆迁范围，征地仍限于红线，京沪、沪杭等高铁项目就是按照该范围拆迁的。在执行过程中存在如下问题，一是线外土地补偿问题，概算中没有计列线外土地补偿费用，但既然拆迁就需对住户进行安置，地方政府所发生的安置用地费用仍会要求铁路方承担；二是线外土地产权不在铁路方，铁路方无法制约地上再建构筑物。
3.铁路安全距离要求的拆迁范围。国务院令第430号《铁路运输安全保护条例》规定了铁路线路安全保护区，从铁路线路路基坡脚、路堑坡顶及桥梁外侧起，城市市区内不少于8米、城市郊区内不少于10米、农村内不少于12米。铁路保护区内不得新建建筑物、构筑物。有的高铁项目将此安全保护区距离作为拆迁范围。该条例还规定不能在铁路线路一定区域内抽地下水、采砂、堆放易燃易爆品等，为此，线路两侧一些厂矿或者加油站等需拆迁或者保护，而所发生费用是否属于征拆费用而由地方承担也常引起异议。
4.还要确认跨越征拆界限的厂矿企业是否需要整体搬迁。很多情况下，厂矿企业只要局部拆迁就可以了，但是产权人要求整体拆迁补偿，而补偿到位后并不全部拆除，造成征拆资金流失。
鉴于以上情况，高铁建设项目征拆概算范围与实施范围很难对上，征拆投资控制没有切实的概算基准。
四、征拆赔付数量及标准的变动
1.地上附着物数量要比设计调查数量大。这里有三种情况，一种是自然的增加或者设计调查漏项，例如村民盖房、屋内设施、新架线路等，特别是电力、通讯等地下线路设计调查容易漏项，有的项目三电迁改数量超过设计调查数量的一倍以上，这都需要据实补偿；另一种是抢种抢建，按规定应不予补偿，但由于抢种抢建发生在土地征用公告之前，实务中对抢种抢建要专项处理；第三种是设计变更造成重复征地，例如石武客专河南段北线四电用地68处在项目开工时就进行了征地，但后来设计变更用地26处。
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