对中国土地承包经营权流转的思考
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作者: 姜恒
摘要：推动中国土地承包经营权流转，须充分结合中国的国情，制定并完善土地承包经营权流转政策，建立健全农村土地使用权流转机制，以稳定土地家庭承包责任制为基础，多策并举、因地制宜地逐步推进。
关键词：家庭联产承包；承包经营权；流转
中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）21-0050-02
中国的土地承包经营权流转最早出现在改革开放初期。1984年的中央一号文件首次提出允许农户经集体同意可以转包承包地给种田能手，但强调不准买卖、不准出租、不准转作宅基地或者非农用地。1998年党的十五届三中全会作出决定，提出“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行”，同时强调“不得以任何理由强制农户转让”。党的十七大提出“按照依法自愿有偿的原则健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式适度规模经营”。党的十七届三中全会在保持土地承包经营权流转政策连续性的基础上，总结了近年来各地土地承包经营权流转的经验，系统完整地提出土地承包经营权流转政策。截至2008年，全国土地承包经营权流转达到1.09亿亩，占农户承包耕地总面积的8.8%。其中转包占54.1%、出租占26.2%、转让占6.3%、互换占4.2%、入股占4.4%、其他方式占4.8%。
一
土地承包经营权流转是发展现代农业的客观要求，对发展现代农业具有重要意义。
1.土地承包经营权流转是实现农业现代化的前提和基础。首先，土地承包经营权流转有利于加快改造传统农业，发展现代农业，促进农业发展。通过土地承包经营权流转，有利于扩大流入方的农地经营规模，发展多种形式的农业适度规模经营，有利于推广先进适用农业技术和应用现代农业机械设备，提高农业集约化水平；有利于发展家庭农场、专业大户、农民专业合作社和农业产业化经营主体，提高农业组织化程度。其次，土地承包经营权流转有利于优化农地资源配置，促进土地合理利用。通过土地承包经营权流转，有利于农户安心外出经商务工，增加农民收入；有利于防止承包土地粗放经营甚至抛荒，减少土地自愿闲置和浪费；有利于科学配置和合理利用农地资源，促进农业生产结构调整和优化。最后，土地承包经营权流转有利于完善家庭承包经营，巩固基本经营制度。坚持农村基本经营制度，核心是稳定和完善土地承包经营关系。土地承包经营权流转，必须要求明确土地承包经营权是谁的，谁有权流转，可以采取什么方式流转，从而有利于加快农村土地确权、登记、颁证、落实农民对承包土地的占有、使用、收益等权利；有利于完善土地承包经营权权能，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，进而推进现有土地承包关系稳定并长久不变。
2.土地承包经营权流转有利于优化农村劳动力结构。中国是一个有13亿人口的农业大国，全国劳动力人数近8亿。改革开放以来，虽有大批农业劳动力外出打工、经商，由农业劳动力向非农业转移，但在农业中就业的比例仍很高，占全国劳动力50%左右，农村中仍有1亿多剩余农村劳动力滞留农村。怎样使中国农业劳动力向第二、三产业转移，向非农业劳动力转移，除了理论界提出的发展乡镇企业、推进限制阻碍农民进城的户籍制度改革、提高农民进城的文化素质外，从农业内部本身来说，就是要改革目前农村分散狭小的一家一户的小块经营方式，改变传统小农意识存在的小块经营的家庭承包制的生产方式，推进土地承包经营权流转，从而优化农村劳动力结构。
3.土地承包经营权流转是增加农民收益、富裕农民的重要途径。中国农业综合生产能力连续迈上几个大台阶，农产品供给实现了由长期短缺到总量平衡、丰年有余的转变。“占世界7%的耕地解决了占世界22%人口吃饭的问题”，人民生活在总体上基本实现了“小康”。目前，中国农村面临的突出问题是增收、致富的问题。增加农民收入是全面建设小康社会的基础。但是小块分散的家庭土地联产承包责任制越来越解决不了增收问题，满足不了农民致富的要求。国际上的标准是，人均耕地低于0.8亩时，土地就只有生存保障的功能，没有条件承担生产功能了。从农业在国内生产总值所占比重来说，2008年农业降到了11.3%，农民的收入增加是相对比较缓慢的，城乡差距还是很明显的，比如，2005年、2006年和2007年城乡居民收入比分别为3.22∶1、3.28∶1和3.33∶1。①2009年，城镇居民人居GDP达17 175元，而农民人均GDP仅5 153元。事实表明，农户靠几亩承包地要想致富是不可能的。根据工业化国家的经验，当一个农村劳动力占有20亩耕地时，耕地的收入方可能达到一个城市居民的收入水平。这也就是说，只有通过土地承包经营权流转，推动农业规模经营才能够实现农民收入的增长。
4.土地承包经营权流转已成为中国农业发展的必然趋势。一是农民收入的多元化，农业收入在农民收入中的比例的下降，发展适度规模经营是可能的。目前中国农民收入来源既有家庭经营收入，又有劳动者工资收入。从农业收入和外出打工收入在农民收入增长中比重看，农民来自农业收入增长缓慢，而工资性收入已成为农民收入增长的新亮点。农民大量外出打工、经商并逐年呈上升趋势。“20世纪80年代初期中国农村外出打工者不过几百万人”，“2001年外出就业的农村劳动力达8961万人，2002年超过9 400万人，2005年达到1.4亿人，2009年底中国农民工达到22 978万人。”在大量农村劳动力外出务工、经商，农村土地存在抛荒现象等情况下，土地经营权流转是农民乐于接受的，发展适度规模经营是可能的。另外，最近几年，由于国家加大了对农业的扶持力度，粮食价格不断上涨，政府补贴不断增多，有很多农民愿意扩大自己的土地，进行规模经营。尤其是许多种粮大户的积极性更是空前高涨，有着扩大种植规模的强烈愿望。
二
推动中国土地承包经营权流转，须充分结合中国的国情，因地制宜地逐步推进。
1.加快城市化进程转移富余劳动力。2009年，中国的城市化率达到46.6%，正处在城市化快速发展时期。从中国国情出发推进城市化，一方面，提升大中城市的现代化水平，提高大中城市空间利用率和容纳力，扩大转移空间；通过改革城乡分割的二元户籍制度，统筹城乡就业，使城乡人力资源自由流动；通过改革城市的就业、住房、福利、医疗、保障等制度，逐步实现就业的市场化、住房的商品化，迁居择业的自由化以及医疗等福利保障的社会化。另一方面，积极搞好小城市及新兴城镇建设。科学规划城镇的产业定位和发展，以产业发展带动地方经济和就业。鼓励创业就业，因为创业具有倍增效应，一个职工创业不仅自己就业，同时可以带动其他劳动力实现就业。同时，改善进城农民就业环境，减少农民外出就业成本，不断推动农村劳动力进城并转化为市民，以此促进农民向城镇转移，为土地承包经营权流转开创前提条件。
2.坚持土地承包经营权流转政策。在现阶段，按照十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的精神推动土地适度规模经营。一是完善土地承包经营权的权能，依法保障农民对承包地的占有、使用、收益等权利，搞好农村土地确权、登记、颁证工作，做好土地承包经营权流转的基础工作。二是加强土地承包经营权流转的管理和服务，建立健全土地承包经营流转市场，保障土地承包经营权流转的健康发展。三是按照依法自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。四是土地承包经营权流转不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。
3.建立健全土地承包经营权流转市场。随着工业化、城镇化的推进和农村劳动力的转移，土地承包经营权流转规模不断扩大，客观要求利用市场机制引导供求、配置资源、形成价格，客观要求政府维护市场秩序、提供公共服务、保护当事人合法权益。党的十七大首次提出健全土地承包经营权流转市场，党的十七届三中全会进一步提出加强土地承包经营权流转管理和服务。建立健全土地承包经营权流转市场，就是要按照建立比较完善的社会主义市场经济的要求，充分发挥市场机制和政府指导两个方面的积极性，保证土地承包经营权流转平稳健康发展。
4.因地制宜选择土地承包经营权流转形式。首先，建立健全土地流转、发展土地规模经营的、具有可操作性的政策法规，加强对土地流转承包合同的管理，搭建承包土地经营权流转服务平台，加强对农民承包土地经营权流转的服务指导工作，逐步建立流转合同签订制度、流转登记制度、信息采集制度、流转评估制度和指导价格定期发布制度。同时，完善好检查监督、纠纷调处和土地补偿机制。加强土地确权、发证，非农土地流转等监督、检查和执法工作。抓紧研究制定征地补偿价政策，进一步提高土地补偿标准，使土地流转基本补偿与农民收入的稳步提高相匹配。其次，由于中国各地的情况差异很大，推动土地承包经营权流转，发展农业适度规模经营应根据各地的实际情况和农民要求，选择不同的流转形式：在东部沿海城市化水平较高的发达地区和大中城市近郊，通过加大农村劳动力转移力度，继续推进农民的人地分离，稳定、巩固、发展种植大户和农场经营形式。在中西部农村地区，通过组建农民专业合作社，为分户种植的农户统一提供产前的种子、产中的科技、产后的销售服务，达到规模化经营的目的。目前中国土地承包经营权流转主要有转包、出租、入股等形式。
参考文献：
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[4]中共中央十五届三中全会.中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定[Z]，1998:10.
[5]中共中央十七届三中全会.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[Z]，2008:10.
[6]姜恒.中国城镇化对农业发展的影响[J].长春工业大学学报，2010，(1).[责任编辑 刘娇娇]
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