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浅论国有企业改革的过去与未来

来源:用户上传      作者: 谢 晖

  摘 要:中国改革开放历经三十多年,也是中国国有企业深化改革的三十多年。中国国有企业改革在这三十多年里克服了重重困难,取得了骄人的成就:国有经济的在国民经济中的主导地位得到了增强,国有经济布局和结构调整日趋合理,国有经济的控制力、影响力和竞争力不断提高,国有企业经济效益持续增长,国有资产管理体制改革成效显著。国有企业探索出了公有制与市场经济相结合的有效途径,已成为中国特色社会主义市场经济的重要体现。较为系统的总结中国国有企业改革的历程、取得的成效、获得的经验和启示,并对下一步的改革方向进行了初步的探讨。
  关键词:国有企业;改革;成效;经验启示;方向
  
  中图分类号:F27
  文献标志码:A
  文章编号:1673-291X(2010)16-0019-04
  
  一、国有企业改革历程回顾
  
  国有企业的改革至今已走过了三十多年的历史,回顾这个过程大体可分为四个阶段。
  第一阶段:扩权让利阶段(1978-1986年)。在这一阶段中,主要把国有企业效率低下的原因归于经营者权利不足,因此,这一阶段的改革集中于放权让利。这一阶段的改革取得成功的原因归结为以下几点:第一,放权让利是以中央政府的利益让度作为切入点,受益者是包括国有企业在内的社会各种利益主体。在各利益主体均获可得收益下的改革,不仅推动起来阻力小,且还会对各个经济主体产生较强的激励作用,有利于调动各个主体参与经济活动的积极性。第二,经营权层面的改革是在原国有经济体制内进行的改革,只在政府和国有企业之间进行的利益调整。这种调整并不涉及“姓公姓私”或“姓资姓社”的意识形态问题,因而来自社会意识和传统观念方面的阻力较小,改革能够被全社会所接受。第三,放权让利虽然表现为中央政府利益的部分损失,但对于经济总量是增加的,中央政府收益的绝对量也是增加的;同时,社会经济总量的增加又会带来其他社会成员收入的改善。因此,以放权让利为内容的国有企业经营权层面的改革是一种社会绝大多数成员都受益的帕雷托改进。
  第二阶段:承包经营阶段(1986-1992年)。这一阶段的改革认为,国企的症结在于政企不分,必须将企业的所有权和经营权分开,推行承包经营责任制,实行经营机制的更新,确立企业的市场经营主体地位。承包制带来的结果招致了全国各界强烈的批评和反对。一种普遍的批评认为,在经过了放权让利之后,国家财政已无力继续让利。而承包制又向企业做了更大幅度的让利,致使国家财政收入严重流失。这不仅使国家财政收入占国民收入的比重下降,而且还造成了企业承包者的行为短期化和“机会主义行为”。在承包制度中,国家和企业处在一种不完全的契约关系中,政府与企业一对一的谈判成本很高,并无法对承包合同的细节逐一地加以规定。所以,企业承包者可凭借充分的剩余控制权合法或不合法地追求自身利益的最大化,由此而出现行为的短期化和机会主义也就不足为怪了。
  第三阶段:建立现代企业制度阶段(1992-2002年)。这一阶段的改革认为,国有企业的根本症结在于所有权关系不明晰,以推行现代企业制度(其实质为股份制)为主题。在现代企业产权结构的制约下,政府不能再直接地控制和经营国有企业。因此,在现代企业组织框架中,从发展上看,政府的意志是递减的,而股东的意愿则可得到组织和制度的保证。而且在现代公司中,权利、责任和义务是由法律规定的,并受出资额和所持股份制约。决策只能是董事会成员讨论后通过表决做出,这就可以避免长官意志和个人意志的独断专行,从而为科学决策的实现提供组织基础。但国有企业所有权层面的改革,并不是一个简单的过程,其难点仍然是多方面的,尤其是非国有财产主体供给不足,“一股独大”的产权结构,成为妨碍公司内部治理结构优化的关键所在。
  第四阶段:深化国有资产管理体制改革阶段(2002-2010年)。第四阶段的改革认为,建立和完善国有资产监督管理体制,有效行使国家作为出资人的职责,是巩固和壮大国有企业的基础,也是继续深化国有企业改革的前提。同资委从2003年组建以来,一方面使国有企业改制和国有产权转让的政策体系大大完备,规范了国有企业改制和国有产权交易行为,遏制了国有资产流失的状况;另一方面通过业绩考核制度、薪酬制度等方面的改革和制度建设,初步建立起国有资产出资人对国有企业经营者的激励与约束机制。加上国有大型企业改制上市、推进内部改革、加强企业管理等方面的工作,使现有国有企业的体制状况有了相当大的改善,国有企业现代企业制度建设得到了稳步推进。
  
  二、国有企业改革取得的成效
  
  1.战略调整和布局结构成效显著。总的来说,国有企业三十年来的改革取得了举世瞩目的成绩,尤其是近十年来,国有经济坚持“有进有退,有所为有所不为”的指导方针,国有经济已经从不具备比较优势的中小企业层面实现了退出;通过国有困难企业的关闭破产,一大批长期亏损、资不抵债、资源配置效率低的困难企业基本平稳退出了市场,这两类企业的退出使国有企业的战线大为收缩,国有经济更多地向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,向大公司、大企业集团集中;国有大中型企业涌现出一批并购重组的典型,国有企业规模和竞争力不断攀升,国际化进程进一步提高;国有企业主辅业改制,国有企业主业更加精干,负担大为减轻,企业组织结构和内部资源配置不断提高。国有经济的控制力和主导地位不断得到增强,国有经济布局结构日趋合理,国有资产质量和配置效率明显提高。2006年底全国国有工商企业总数为11.9万户,为1998年23.8万户的一半,而2006年全国国有工商企业的利润是12000亿,是1997年800亿的15倍。目前,中央国有企业82.8%的资产集中在石油化工、电力、国防、通信、运输、矿产、冶金和机械行业。
  2.国有企业现代企业制度稳步推进。随着现代企业制度建设的稳步推进,国有企业股份制改革取得很大的进展,公司制成为国有经济的主要组织形式,全国大部分国有企业已经改制为多元股东持股的现代公司制企业。中央企业及下属子企业的公司制股份制企业户数比重已由2002年的30.4%提高到2006年的64.2%,2003年以来,共有33家中央企业在境内外公开发行股票并上市。截至2006年底,中央企业控股境内上市公司194家,股本总额、市价总值和流通市值分别占境内上市公司的22%、26%和27%。从2004年开始,国资委先后在上海宝钢、神华集团等19户中央企业进行董事会试点,建立健全外部董事制度,授予董事会部分出资人权利。目前,已经实行公司制的国有企业大都建立健全了法人治理结构,明确了股东会、董事会、监事会和经理层的职责。股东会决定董事会和监事会成员,董事会选择经营管理者,经营管理者行使用人权,初步形成了各负其责、协调运转、有效制衡的治理结构和制衡机制。而在不设股东会的国有独资公司,则由国资委行使股东会职权。

  3.国有企业内部市场化进程大大提高。国有企业以市场竞争为导向,积极推动内部劳动、人事和分配制度市场化改革,提高了职工的积极性,激发了企业的活力。在劳动制度方面,许多企业都实现了职工身份转换,签订了劳动合同,实现了竞聘上岗,职工身份变成了市场化的社会人,待遇实现了市场化,福利实现了市场化。在人事制度方面,逐步取消了企业领导人员和管理人员的行政级别,开始实行企业经营管理人员竞争上岗。近五年来,中央企业先后分七批进行了公开招聘高级经营管理者的试点工作,共有100家次中央企业的103个高级管理职位面向国内外公开招聘,为中央企业引进了一批优秀的经营管理人才,初步建立中央企业人才库,促进了人力资源的全球化配置。目前,中央企业通过市场化选用的各级经营管理人才约占总数的30%,营造了人才脱颖而出的良好环境。在分配制度方面,基本建立了与市场经济相适应的激励与约束机制,国有企业普遍实行了年薪金制,不同地区、不同行业和不同企业负责人的薪酬结构和薪酬水平趋于合理,激励机制不断增强。国有企业根据经济效益和当地社会平均工资水平决定管理人员和职工的分配方式和分配水平,收入分配的市场化程度逐步提高,收入分配的科学性不断增强,经营管理人员能上能下、职工能进能出、收入能增能减的新机制正在逐步形成。
  4.国有企业经济效益持续增长。一是国有企业经济效益和运行质量显著提高。国有企业销售收入、利润、上缴税金都有大幅度的提高。具体指标(见表1和表2)。
  
  
  二是国有企业竞争力明显增强。国有企业围绕行业发展和市场需求,积极推进自主创新,进一步加大了科技研发投入,企业竞争力不断增强,2005-2007年,中央企业获得国家科技进步一等奖19项,二等奖154项,分别占该奖项的47.5%和27.1%,2006年和2007年的国家科技进步特等奖均由中央企业获得。不少企业不但居于国内领先地位,在国际上影响力也不断提高。造船、航运、建筑企、煤炭等行业龙头企业无论是规模还是技术水平在国际上都处于领先水平。
  三是国有企业对经济社会发展贡献日益突出。国有企业在自身快速发展的同时,为国家实施宏观调控、保障能源供应、重点工程建设、国防现代化建设、服务和改善民生等方面作出了积极贡献。石油石化、电力、粮食、铁路、交通等企业,自觉服从国家的调度安排,为保障经济平稳增长作出了突出贡献。国有企业在非典、2008年的雨雪冰冻灾害等特殊时期,勇担社会责任,为保障经济社会稳定作出了特殊贡献。
  
  三、国有企业改革的经验和启示
  
  1.国有企业是中国特色社会主义市场经济的重要体现。在中国,国有企业的作用是弥补市场缺陷、发展战略性民族产业,同时,也是作为公有制的实现形式之一,体现公有制经济的主导力量。因此,国有企业必然要以其特殊的优越性,承担特殊的职能,实现一定的社会目标。另外,就发展中国家一般情况而言,在工业化初期,市场机制的不成熟,政府的宏观调控目标的实现,不但要依靠经济杠杆,更要通过行政手段达到目的,而此时,拥有并控制大量的国有企业对于政府的调控而言就显得尤为重要了,政府需要国有企业需要承担一定的政府职能,国有企业的性质也决定了这一角色由国有企业承担是非常自然的。综合两个方面来看,国有企业对中国不论是现在还是未来都具有十分重要的意义,不可或缺。当然,随着中国社会主义市场经济体系的不断完善,国有企业数量和涉足的产业会逐步减少,但是打造强大和精干的国有企业是建设中国社会主义市场经济始终坚定不移的发展方向,更是中国特色社会主义市场经济的重要表现形式。
  2.私有化并不是国有企业改革的必然道路。英国是世界上最早推行国有企业私有化的国家,但超产权理论也是由英国经济学家马丁和帕克在20世纪90年代提出来的,他们对英国各类企业私有化后的经营状况进行综合对比分析以后发现:在竞争较为充分的市场上,私有化后的企业平均效益显著的提高了,相反,在垄断市场上,私有化后企业的平均效益改善不明显。他们推断出:企业的效益与产权的归属变化没有必然的联系,而与市场的竞争程度有密切联系。由此可见,企业产权的变化不是机制改善和效率提高的必要条件。俄罗斯和东欧各国的私有化改革也从事实上证明了把产权归属作为企业效率的决定因素是不符合经济规律的,私有化并不是国有企业改革的灵丹妙药。西方产权理论认为产权如何界定并不重要,关键是产权界定要清晰。这一观点导致许多学者及国家将注意力集中在产权问题上,而忽视了产权问题背后表现出来的一些列制度性的东西,包括竞争制度、公司治理结构等。曾几何时,私有化的观点在中国国有企业改革过程中一度甚嚣尘上,严重干扰了国有企业改革进程。最终,中国国有企业在坚持的公有制改革方向不动摇的原则下取得的快速发展和不断壮大的事实雄辩地证明了:公有制经济同样可以创出与私有制一样的经济效率。
  3.国有资产管理体制改革是推动国有企业深化改革的重要保证。自2003年国务院成立国资委以来,国有资产监管体制框架基本建立并逐步完善,国资委的出资人职能不断强化,国有企业改革不断深化,国有经济布局结构得到优化,国有经济的活力、控制力、影响力进一步增强。国资委主任李荣融在2008年8月10日举行的国际新闻中心新闻发布会上对中外记者透露:国资委成立五年来,已经发布了19个法规,104个规章,央企每年销售收入平均增长13000亿元,每年增长利润为1500亿元,上缴的税收平均每年增长1000亿元,国有资产总额每年增长15000亿元。2002-2007年全国国有企业营业收入、实现利润、上缴税金分别年均增长18.7%、36%和20.4%。其中,2007年,全国国有企业上缴税金1.77万亿元,古全国财政收入的34.5%。可以说,近几年国有企业的快速发展与国资委的有效管理是分不开的。
  
  四、国有企业改革的方向
  
  1.要认真贯彻落实好《企业国有资产法》。2008年10月28日,十一届全国人大常委会第五次会议于表决通过了《企业国有资产法》,该法将与2009年5月1日起施行。该法的公布施行,对于坚持中国的基本经济制度,加强对国有资产的保护,促进国有经济的不断壮大和社会主义市场经济的发展,对于完善中国特色社会主义法律体系,都具有十分重要的意义。一是制定《企业国有资产法》,是实行社会主义市场经济的必然要求。建立社会主义市场经济要求我们抓紧研究制定企业国有资产法,将实践证明是正确的、成功的有关国有资产管理的主要措施、办法制度化、法律化,依照法律的规定把国有资产管理好、运用好、保护好,把国有资产权益实现好、维护好;二是制定《企业国有资产法》,是坚持改革方向,保证改革顺利进行迫切需要。中国国有资产管理体制和国有企业的改革,都取得了明显成效,国有经济的总体实力进一步增强,在国民经济中继续发挥着主导作用。但与此同时,在

有些地方、有些国有企业,也出现了将国有资产低价折股、低价出售,甚至无偿分给个人,或者以其他方式和手段侵害国有资产权益的现象,造成国有资产流失,引起人民群众的强烈不满和社会各方面的广泛关注。这就要求制定专门的法律,以健全制度,堵塞漏洞,切实维护国有资产权益,保障国有资产安全;三是贯彻执行物权法,要求我们抓紧制定企业国有资产法。十届全国人大五次会议通过的物权法,确立了中国特色社会主义物权制度。物权法坚持对国家、集体和私人的物权实行平等保护原则,并对国有财产的范围、国家所有权的行使和加强对国有财产的保护作了明确规定。
  作为国有资产管理部门,国资委需要在《企业国有资产法》实施过程中,做好三项工作:一是配合全国人大常委会有关方面做好法律宣传工作;二是继续参与企业国有资产法配套法规规章的制定和现行有关法律法规的清理工作,依法完善国有资产监管的各项规章制度;三是进一步依法加强国有资产监管,特别是根据《企业国有资产法》关于防范国有资产流失的规定,进一步规范国有企业改制、国有资产评估、产权转让等各项工作。
  2.要继续建立和完善国有企业现代企业制度。要实现到2010年建立比较完善的现代企业制度的目标,就要坚定不移地继续推进国有企业股份制改革,不断完善和健全现代企业制度,这是国有企业进一步深化改革的必然方向。因此。要加快推进公司制股份制改革的步伐,积极引进各种所有制经济参与国有企业股份制改革,实现一批企业投资主体多元化;鼓励支持国有企业在境内外上市,不断优化股权结构;要进一步完善公司治理结构,依法合理的界定股东会、董事会、监事会和经理层的职责,逐步形成较为完善的各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构,基本建立起企业决策权与执行权分开,董事会选聘、考核、奖惩经理层的管理机制:要继续抓好董事会的培训工作,加强国资委和董事会的交流沟通,认真做好董事会和董事的评价工作,拓宽外部董事的来源,创新外部董事选聘机制,并进一步探索职工董事、职代会发挥作用的有效途径和方式;要继续探索建立市场化的国有企业经营管理者管理制度,加大面向社会招聘力度,逐步实行全面的契约化管理。
  3.要加大推进垄断行业改革力度。党的十七大提出要“深化垄断行业改革,引入竞争机制”。垄断行业是中国国有企业集中的领域。推进垄断行业改革,积极引入市场竞争机制,是深化国有企业改革的重要方面,应当采取多种措施。一是要推进政企分开和政资分开。政府要进一步转变职能,集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境,不再直接干预企业的正常的生产经营活动。坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。二是要引入市场竞争机制。垄断行业只有通过竞争,才能打破一家独大的局面,要在非自然垄断性业务推进改革,引入市场机制,开展竞争,以提高效率,改善服务。三是改革价格形成机制。积极推进垄断行业价格形成机制改革,特别是公共服务与基础设施领域的价格改革,要以市场为基础,遵循价值规律,通过市场价格引导和调节资源流动,增强市场在资源配置中的基础性作用。四是减少对民营企业的限制。鼓励和支持民营资本进入基础设施、垄断行业、公共事业等行业和领域,同时,要为民营经济创造平等竞争的法制环境、政策环境和市场环境。五是加大市场执法力度。紧紧抓住直接关系广大群众切身利益、反映强烈的突出问题,对自然垄断业务进行有效的监管,切实维护消费者合法权益,营造公平竞争的市场环境。
  4.要不断优化国有经济布局和结构。在社会主义市场经济条件下,国有经济在国民经济中的主导作用主要体现在控制力上,根据国资委的规划,到2010年,中央企业要调整到80~100家,全国形成30~50家具有较强国际竞争力的大公司大企业集团。一是要继续推动国有资本向重要行业和关键领域集中。对于需要国有资本控股的企业,要区别不同情况,实行绝对控股和相对控股,对于不属于重要行业和关键领域的国有资本,按照有进有退、合理流动的原则,实行依法转让。二是加快国有大型企业的调整和重组。遵循市场规律,按照国家产业政策的要求,依法推进国有企业强强联合,提高企业的规模经济效益,优化资源配置,形成合理的产业集中度;鼓励和支持中央国有企业与地方企业之间通过股权并购、股权置换、相互参股的方式进行重组;要本着有利于增强国有企业技术创新能力,提高产品档次和水平,改善经营管理的原则,在维护国家经济安全、国防安全和产业安全,保护企业自主知识产权和知名品牌的前提下积极引入战略投资者,推动国有企业持续发展。三是要通过采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让、股份合作等多种形式继续放开搞活国有中小企业;要加大对亏损企业的扭亏力度,对不属于重要行业和关键领域的亏损企业,短期内难以扭亏的,可以实行转让或重组,符合有关破产条件的,按照政策依法实行政策性关闭破产。
  5.要进一步深化国有资产出资人的职能改革。国有资产出资人职能大致可分为监管职能和股东职能两个方面。在前期国有经济战线很长,国有企业数量很多的情况下,国有资产出资人机构首要的工作就是做好监管职能,对数量众多的国有企业实行共性化管理,此时股东的职能较弱。而随着国有经济战线的收缩和国有企业数量的大幅度减少,这种共性的、大而化之的管理方式就不能有效行使出资人职能了,此时,股东职能的行使就是国有资产出资人的主要工作,这也是现阶段国有资产出资人继续推动国有企业改革的重要方向。为了更好地履行出资人的股东职能,下一步要做好的重要工作就是推进国有资产出资人机构的改革,实行职能分离,国资委行使公共管理职能和监管职能,股东职能由国有资产经营公司行使。原因如下:一是国有资本经营预算制度不久将建立,国有资产出资人机构中有了资源,将更加有利于推进国有经济的战略调整和企业重组,但国有资本经营预算的投资决策,既要有高层次的战略考虑,更要具有、扎实、专业的经济技术分析为基础,才能保证投资方向的合理性和投入的效率。这就需要灵活的机构和大量高层次的专业人才来运作,但是国资委是由党政机关组合成的,绝大部分人员没有企业工作经验,显然还不能够适应这种要求;二是国有企业内部机制不适应新形势下的股东职能要求。国资委作为一个行政机构其内部机制比传统的国有企业还要僵化,人员流动性差,只进不出,干部能上难下,岗位调整困难。
  国有资产出资人机构改革可以考虑通过以下两个方面进行。一方面,可以通过国资委加国有资产经营公司的方式,把目前国资委承担的监管职能和一部分公共管理职能归人分离后的国资委,把股东职能划入资产经营公司,进行公司化管理,并按照公司化的要求建立全新的内部人事、分配机制,吸纳高层次专业人员。同时,为了增强国资委工作人员的工作经验,可以考虑同监管的企业进行较大规模的人员交流,并对交流人员的身份、待遇等作适当的安排,以减少阻力。另一方面,要探索建立对国有资产出资人的制衡监督机制。可考虑各级国资委向本级人大报告工作、接受监督,国有资产的经营情况、所监管企业的财务报表向本级人大公开并接受人大代表的质询和问责,同时,引入第三方审计机构,定期对国有资产经营公司进行审计,并向本级人大及社会公开。
  
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