西部村民自治中存在的问题及对策分析

来源:用户上传      作者: 金　锋

　　【摘 要】村民自治制度作为一种新型的农村治理制度，是市场经济条件下建立农村和谐秩序的一种尝试。在二十余年的村民自治之路中，成绩卓著但也存在一些问题，这种情况在西部表现得尤为严重。要解决西部村民自治过程中出现的问题，其对策主要有完善西部村民自治，提高农民的综合素质，改变农民在自治体中的被动地位，理顺关系，为村民自治创造良好的环境和建立健全村民自治保障机制等。
　　【关键词】村民自治；选举；管理
　　【中图分类号】F320．3　【文献标识码】 【文章编号】1673―291X(2006)06―0056―03
　　
　　一、村民自治过程中出现的问题
　　
　　1．村干部、村民法制观念淡薄
　　在村民自治的条件下，农村干部素质的高低关系到党在农村各项方针政策能否贯彻执行。村民自治要求村干部具备一定的理论素养和政策水平，较强的群众观念，依法办事的自觉性和驾驭农村工作的能力。农民群众也应具有较高的文化素养和较强的法律意识，以便更好地发扬民主，维护自身权益，监督村干部和政府权力。
　　在调查中发现，农民很少主动了解《村民委员会组织法》及相关法律法规，对有关选举权、罢免权等知之甚少，更谈不上通过法律途径监督村委会的各项工作一被调查的村委会尽管在填问卷时会选择“知道”或“知道一些”，而当笔者问到《村民委员会组织法》中的具体内容时，他们却搪塞了事，可见所谓“知”与“不知”也仅仅停留在是否知道有这么一部法存在的层面上。作为农村和村民自治主体的农民，《村民委员会组织法》应该是每个人耳熟能详的。但在调查中，知道《村民委员会组织法》的只有17．1％。试想，如果不知道《村民委员会组织法》的相关规定，村民怎么行使自治权利?怎样通过合法程序选出自己满意的村干部?怎样监督村委会的工作?这还不足为奇，使人奇怪的是在就相关问题问到・些村干部时，他们也说不清楚。“哪管那么多呢，镇政府让干什么，就干什么?”在这种情况下村干部不能依法办事，村民也不能依法维权。国家政权从农村基层的撤离，使自己管理村务的农民获得经济自主权和前所未有的自由，但他们又陷入了迷茫之中，不知道运用法规管理村中的事务，致使村民自治在混乱状态下运作。
　　
　　2．村民无法行使直接选举权
　　改革开放以来，随着国家政治经济体制改革，以及相伴而行的农村管理模式的变化，使农民强烈要求政治民主、农民开始从一个更广阔的视角来重新审视自己的位置。他们注重自己的权利，关注与自身利益相关的各种村级事务，提出对公共事务参与和知情的权利。也许有人片面地认为，农民的政治民主要求不高或贫困农民根本就没有参与政治和表达愿望的热情。但在笔者实地调查中，经常可以感受到农民渴望政治参与的愿望。调查显示，农民对村委会的选举持积极态度的占39．4％。他们希望通过自己的主动参与，选举出对村民利益、村集体经济负责任的村委会。
　　另据调查表明，不少村民对村委会选举持“无所谓”态度。被调查的村中，大多镇政府要求村民履行的义务过多而赋予其权利过少，造成了权利与义务的不对等。当问及选举权与被选举权时，不少村民表示通过看电视新闻或书刊知道这是宪法赋予每个公民的最基本的民主权利。他们都想行使这项权利，但由于村委会选举的形式化，镇政府的行政指定，使村民对选举失去了热情和信心。有的村委会从第一届由镇政府指定后，再也没有进行过换届选举。
　　政治学理论认为，村民自治最重要的标志就是村民直接选举村委会。如果这个理论成立，那么我所调查的村实行的都不是真正意义上的村民自治，只是改头换面的人民公社而已。镇政府把村委会只是当作自己的下属行政单位，沿用传统的领导方式进行管理，没有对村委会选举进行必要的指导和帮助，甚至对村委会成员指手画脚，随意任免。这种做法严重地打击了农民参与选举的积极性，致使出现了调查结果中问及对村委会选举态度时有12．7％的不积极和33．1％的无所谓。据了解，还有很多村的村委会成员都由镇政府指定，村民即使通过传媒等方式知道自己拥有选举权和被选举权，但面对的还是镇政府说了算，根本不组织选举的现实。
　　
　　3．村干部当家人身份难以实现
　　国家权力从村中撤出，致使行政权在村中出现了空当，必须要有一个机构来代替国家行使其在农村的行政职能，村委会自然地承担了这一角色。它作为政府的代理人，管理村中的一切政务，其权力来自两个方面：一是经法律、法规或规章授权而实施的某项行政管理；二是接受乡级人民政府委托而办理行政事宜。
　　实际上，村委会具有国家利益和村民利益“双重代理人”身份，它既可减少国家政权深入到农村所付出的成本，又可确立村民自治地位，维护村民利益。作为“双重代理人”的村委会，承担着延伸国家行政权力和行使村民自治权力的双重功能，但国家的行政管理与村民自治之间不可能总是和谐共处的。尽管从长远来看，镇政府和村民在根本利益上是一致的，但就某些具体利益而言还是存在诸多矛盾。具体的就是政务和村务的相互博弈，在这种博弈中，村委会双重角色存在内在的紧张，更多的时候，行政干预占上风。镇政府在分散的农民面前显然居于绝对强势地位，为了维护自身的权益，行政管理的权力往往凌驾于村民自治权之上。致使村委会的角色和功能陷于两难境地，若多顾及上级安排的政务，就势必少顾及村务，其自治功能势必被抑制和削弱，村民自治组织实质上变为乡镇基层政府的延伸和附属物。在笔者所调查的个案地区，由于村民自治的行政化，村委会倾向于镇政府，更多顾及的是镇政府安排的政务，而对一些费时耗力且有可能得罪镇政府的村务弃之不顾。在这里，村委会作为国家政权代理人角色几乎吞噬了作为村民利益代理人的角色。
　　
　　二、完善西部村民自治的对策
　　
　　1．提高农民的综合素质，改变农民在自治体中的被动地位
　　西部的绝大多数地区经济欠发达，加之地域偏远，信息闭塞；交通不便，运输困难；资源匮乏，生产无门等造成人们眼界狭窄，思想囿于居住的村甚至其家族内部，只求温饱，不求发展，商品经济意识淡薄。笔者调查中发现，农民的综合素质低，是制约村民自治发展的重要因素。要促进村民自治深入发展，提高农民的综合素质是当务之急。
　　首先，加强文化教育。文化素质是农民综合素质的基础。在笔者所调查的251名村民中，32．3％是小学文化程度，39％是初中文化程度，8．8％是文盲。正如列宁所指出：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”从现实中不难看出，凡是文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。由于长期的历史原因，中国农村人口的整体文化素质偏低。目前，占全国人口1／4的文盲、半

文盲大多集中在乡村。农村改革后大量文化程度相对较高的农村劳动力流向城市和其他发达地区务工经商，这种状况必然对农村一般村民参与日常村务管理活动产生影响，所以，要使村民自治活动和村民自治制度真正深入人心，并持久、健康地向前发展，必须在加强制度建设的基础上，进一步培育和发展自治、民主的文化，逐步形成有利于村民自治和基层民主发展的文化条件。
　　其次，充分利用媒体进行宣传教育。随着科技进步，宣传工具日益先进，且覆盖面广，成本低。利用传媒对农民进行村民自治、科技知识、法律常识等各方面的宣传非常有积极意义。镇政府或村委会应该组织农民多看电视、听广播、读报刊文章等，使村民多了解其他地方村民自治的发展状况，同时也学习到法律方面的知识，从而依法行事、依法维权。
　　最后，加强培训，提高村民自治能力。村民自治的主体是农民，农民素质的提高，是乡村社会全面发展的重要保证、村民自治的重要内容和治理成功的重要标志。村民自治由自发兴起到规范发展是以政府推进为主要动力的，由此造成群众认同感不足，甚至一些受教育程度相对较高的农民对村民自治也比较陌生，如前所述，知道《村民委员会组织法》的只有17．1％。因此，政府出面对村民和乡村干部进行村民自治培训就显得尤为必要。镇政府要组织各种培训班，培训村干部如何做好村务和政务，如何带领村民发展本村经济，从而明确自己的职责所在，摆脱“双方代理人”的尴尬境地。培训村民如何参与村民自治活动，如何维护自身利益及如何监督村委会的工作。使村民的权利观念和自治观念有所提高，掌握了自治权的内容和行使的程序，为村民自治制度的实施打下思想基础，从而实现真正意义上的村民自治。
　　
　　2．理顺关系，为村民自治创造良好的环境
　　中国农村人口占总人口的70％，其中绝大多数在西部。中国要想走上法治之路，必须使中国农村走上法治之路。第一，理顺乡镇政府与村委会的关系。按照《村民委员会组织法》规定，乡镇政府与村民委员会是指导与协助的关系，村里具体事务由村委会组织实施，但在现实实践中，指导与协助关系变为领导与服从。应该认识到，行政管理不是乡镇政府对村委会的唯一指导方式，更多的应是运用法律、经济和教育等手段，在尊重村民自治权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。第二，正确处理“两委”关系。村支部要积极支持和保障村民自治活动和按其章程充分行使职权，村委会要自觉接受村支部的领导，坚持执行支部的决定并向支部请求汇报工作。第三，明确村委会的诉讼主体地位。随着农村社会经济的发展，村委会承担的责任和拥有的权力也越来越大，一些村委会日益偏离代表农民利益的轨道，从而发生损害农民利益、侵害村集体财产的情况时有发生。农民的合法权益受到侵害时他们怎样才能讨回公道?村委会能否成为被告?根据《村民委员会组织法》和《土地法》的相关规定，村委会作为集体土地的管理者，在行使部分公共职能的过程中也可能会侵犯村民的合法权益。但依照法律规定，村委会是群众性自治组织。现有法律在规定村委会是否是诉讼主体上存在不确定性，导致村民在诉讼道路上困难重重。法院对村民状告村委会的案子，以不属于民事管辖范围为由不予受理；而当村民以行政诉讼起诉时，法院又以村委会不是行政主体为由不予受理。村委会就这样成为一个谁也不管的特殊组织机构。法律要从根本上保护农民利益就必须对村委会进行有效制约和监管，明确其在行使哪些职权时可以作为诉讼主体。这一点具有非同寻常的意义，它不仅关系9亿农民的生活保障、社会稳定和广大农村今后的发展方向，也是我国法制建设的一项重大突破。
　　
　　3．建立健全村民自治保障机制
　　村民自治的难点就在于村民享有的权利少，而履行的义务多。要改变这种局面，就必须建立完善的保障机制。第一，司法保障。由于受中国传统文化的影响，农民的法律意识普遍比较淡薄，其权利也经常被侵犯。在实行村民自治的过程中，要加强村民自治的司法保障，对侵犯村民自治权利、民主权利和集体权利的行为，必须予以法律追究，并应形成长效机制。第二，权力保障。国家权力机关对它所产生的行政机关侵犯村民自治权的行为有权、也有责任纠正。上级行政机关对下级行政机关侵犯村民自治权和其他权利的违法行为应予以纠正并追究有关人员的行政责任。对乡镇领导采取指派、委派或其他形式干涉村委会选举和干预村级财务的要严厉查处。第三，经济保障。实行村民自治，特别是搞直接选举需要一定的经费。西部农村经济不发达，村民自治的经费需要国家财政支持。农民对中国社会的进步和发展做出过巨大贡献，在国家经济发展之时，给农民相应的回报是理所当然的。从长远看，实行村民自治，农民是直接受益者，同时这又是一次从农村开始的推进社会进步的改革尝试，巨大的改革成本和风险又将主要由积弱已久的中国农民来承担。因此，在推进村民自治建设时切不可再增加农民负担。
　　【责任编辑张凌】

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