加快发展服务业的战略意义与政策取向
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作者: 刘 勇
在现代经济增长中,服务业的地位举足轻重。经济服务化已经成为发达国家的基本发展趋势。对正处于工业化和城市化进程中的中国经济而言,大力发展服务业更具有不同寻常的战略意义。
一、加快发展服务业的战略意义
(一)转变经济增长方式、走新型工业化道路的内在要求
服务业具有需求收入弹性高、发展潜力巨大、资源环境亲和的特点,是经济可持续增长的重要源泉。走新型工业化道路意味着相应提高再生性资源耗费比重,进而使工业对实物资源的需求相对下降,对服务资源的需求相对上升。因此,大力发展金融、保险、物流、咨询、信息服务、科技开发、商务服务、教育培训等现代服务业,使制造领域中的各类产业要素得到充分激活和最优配置,是实现全面可持续发展的必然选择。
(二)提升制造业竞争力、推进产业结构优化升级的重要保障
目前,我国尚处于工业化过程中期,经济增长还将主要依靠工业特别是制造业的增长。但目前我国制造业正面临严峻的产业升级和结构高级化的挑战。发达国家的经验表明,在工业化中后期,随着分工深化和服务外包化趋势,从制造领域独立出来的设计策划、技术研发、物流等生产性服务业,对制造业升级的支撑作用逐渐显现。因此,积极发展服务业,为制造业提供全面、完善的协作与配套环境,是提升我国制造业竞争力、推进产业结构调整的前提和保证。
(三)扩大城市就业、实现城市化与工业化协调发展的必然选择
长期以来,由于在战略上没有充分重视城市对工业发展的聚集和支撑效应,我国城市化水平与工业化进程出现了比较明显的脱节。2009年,城市化率与工业化率之比仅为1.16,远低于国际公认的1.4―2.5的合理值。从就业结构看,我国服务业就业比重为34.1%,世界上大多数低收入和中等收入国家一般为45%,发达国家大都在70%左右。造成这种状况的原因在于,相对较低的生产社会化程度和相对分散的工业布局弱化了工业经济对生产性服务的中间需求,进而抑制了以生产服务为主的城市服务体系的发展,最终造成了城市服务业发展不足和就业机会短缺。因此,以生产性服务业为突破口,着力强化城市对制造业发展的配套服务功能,不仅可以有效提升城市对工业化的集聚和承载能力,更能够在深层次上打破限制城市发展的根本束缚,为城市化进程开辟更大的拓展空间。
二、促进服务业发展的国际经验
在经历了20世纪70年代石油危机后,西方发达国家的经济结构发生了较大变化,在服务业快速增长的带动下经济发展迅速。特别是20世纪90年代以来,服务业发展的外部化特征愈加显著。1998―2003年,美国生产性服务业年均增长5.4%,高于GDP增速0.7个百分点,更高于制造业0.9%的增长水平,占GDP比重达到39.1%,占服务业净产出的59.5%。在OECD国家,金融、保险、房地产及商务服务等生产性服务业占GDP比重也超过了三分之一。综合来看,发达国家在促进服务业发展方面主要有以下一些共性的经验:
(一)健全的法律法规是保障服务业发展的基础
为了促进现代物流业的发展,美国从上世纪70年代开始,就制定了一系列法规,逐步放宽对公路、铁路、航空、航海等运输市场的管制,通过激烈的市场竞争使运输费率下降、服务水平提高。例如,1977―1978年制定 “航空规制缓和条款”。再如,在金融业方面,美国国会1999年通过了《金融服务现代化法》;在信息服务业方面,美国政府先后颁布了《电子信息自由法案》、《个人隐私保护法》、《公共信息准则》、《削减文书法》、《消费者与投资者获取信息法》、《儿童网络隐私保护法》、《电子隐私条例法案》等法律。而在促进商务服务业发展方面,美国、英国、日本等都制定了相应的法规或专业资格认证程序,从制度上保证了商务服务人员的业务水平、服务运作的规范化进程以及契约签订的严谨程度。
(二)行业协会是促进服务业发展的关键
在促进物流业发展方面,美国、日本、德国的物流协会都起到了举足轻重的作用。这些协会不仅协助政府制定物流规划、制定产业政策、规范市场竞争秩序,同时还开展物流研究,指导行业发展,举办交流活动,提供信息咨询服务和各种专业培训,为物流业的发展输送了大量人才。在促进信息服务业方面,日本的信息处理振兴事业协会(IPA)、信息服务产业协会(JISA)、日本数据处理协会(JDPA)、西格马系统等行业组织都有明确的目标和职责,它们既是政府联系企业的桥梁,也对产业发展起到了积极的促进作用。在促进商务服务业发展方面,美国的注册会计师就是通过注册会计师协会进行自我管理的,日本也参照美国的做法,成立了公认会计师协会。这不仅能在一定程度上培养企业在缺乏决策支持或出现问题时寻找专业服务机构的意识,还能通过信息的沟通与互动,进一步构建分层次竞争与协作相结合的市场结构,培育成熟的专业服务市场体系。
(三)完备的基础设施是支撑服务业发展的重要条件
在物流业发展方面,德国政府不仅提出了长距离运输以铁路和水路为主,两头衔接与集疏以公路运输为主,做到宜水则水、宜路则路,多式联运的运输战略,还把大力培育和建设货运中心作为战略实施的重要环节。德国规划到2010年底,全国总共将建设30―40个货运中心。此外,德国还计划采用新的通信技术来完善物流过程,促进货运代理和运输商之间的合作。再有,在促进信息服务业发展方面,美国政府先后提出了“国家信息基础设施”(NII)行动计划和建设全球信息基础设施(GII)的倡议,旨在建立完备的信息基础设施,并通过卫星通讯和电信光缆连通全球信息网络,形成信息共享的竞争机制。
(四)人力资源开发是实现服务业良性发展的重要保证
从价值链分析的角度看,服务业中完成的价值增值过程更多地体现在专业服务人员与客户之间不断交流和沟通上,服务人员的知识储备、专业化水平在其中发挥着决定性的作用。基于此,美国、日本、德国、英国等都建立了多层次的专业教育体系,包括研究生、本科生和职业教育等。同时,在行业协会的组织和倡导下,还全面开展了在职教育,建立相应的职业资格认证制度。此外,日本、德国还建立了科学、开放的人力资源开发体系,通过确立专业人才能力开发和客观评价的体系来引导培训教育工作,并从世界各国引进服务领域的专业人才,促进服务领域的人才流动。
三、中国服务业发展评析
(一)服务业规模扩大,地位上升,但总量不足的矛盾依然存在
“十一五”以来,我国服务业的发展速度明显加快。按可比价计算,2006―2009年服务业增加值年均增长12.3%,超过同期GDP增速1.0个百分点,比“十五”时期提高1.8个百分点;对GDP增长的贡献率也由“十五”的42.2%升至46.7%;三次产业构成由2005年的12.1∶47.4∶40.5,变为2009年的10.3∶46.3∶43.4,初步呈现工业与服务业共同带动经济增长的发展格局。随着产业规模的快速扩大,服务业对劳动力就业的吸纳作用大幅增强。2006―2009年,全国服务业从业人员年均增长2.9%,对全社会就业增长贡献率达到130.5%,占全部从业人员比重由31.3%升至34.1%。然而,与发达国家相比,我国服务业总量相对不足的矛盾依然存在。服务业占GDP比重仅与世界低收入国家平均水平大体相当;占从业人员比重与发达国家更是相差甚远,甚至低于墨西哥和印度等发展中国家的水平①。
(二)传统服务业所占比重较大,新兴服务业发展水平总体偏低
近年来,我国交通运输、仓储、邮政业等传统服务业增长保持稳定、比重相对下降。科学研究和综合技术服务业、金融保险业、教育培训、信息服务业等现代服务业得到较快发展。但是,从行业结构看,传统服务业仍占主导地位。2007年,交通运输仓储及邮政业、批发和零售业、住宿及餐饮业占到服务业增加值的35.6%,明显高于美国(27.4%)、日本(28.3%)、德国(25.4%)的水平②。新兴产业尤其是信息服务业与发达国家存在较大差距。即使是在我国服务经济最为发达的上海市,2008年新兴服务业占GDP比重也只有27.7%,比美国全国平均水平落后9.3个百分点③。这些产业发展的相对滞后对于我国优化资源配置、提高人力资本素质、提高技术水平和社会组织化程度构成了障碍。
(三)各地区发展不平衡,区域发展差距较大
作为全国率先发展的区域,东部地区在全国服务业中牢牢地占据了领先和优势地位。2009年,东部服务业增加值占到全国的61.6%,中部和西部分别为21.0%和17.4%;对全国服务业增长的贡献率为59.7%,中部和西部分别为18.8%和21.6%。从就业情况看,东部占到全国服务业从业人员总数的44.7%,中部为28.7%,西部为26.6%。在人均产出水平上,2008年东部地区服务业从业人员人均增加值达到7.24万元,中部和西部分别为3.90万元和3.28万元,各相当于东部的53.8%和45.3%,差距相当明显。
(四)服务业投资力度加大,但行业结构不尽合理
“十一五”以来,我国服务业固定资产投资保持了较快增长势头。按当年价格计算,2006―2008年服务业固定资产投资年均增长24.0%。但是,从行业结构看,大量的投机性资本涌向房地产业,在一定程度上掩盖了其他服务业特别是新兴服务业的投资不足。2008年,我国房地产业实现固定资产投资40441.8亿元,占服务业投资的44.5%,比2005年上升3.5个百分点;而信息服务、商务服务和技术服务等新兴服务业只占服务业投资的4.7%,比2005年下降0.7个百分点。2006―2008年房地产业对服务业投资增长的贡献率高达49.7%。若不考虑房地产投资,则这一时期我国服务业投资的年均增速将降至21.5%,低于全社会投资平均增速3.4个百分点。显然,服务业投资高速增长的背后暗含着投资结构的不合理。
(五)服务业的市场开放程度仍然较低
2008年,在我国城镇服务业投资资金来源中,自筹资金所占份额为51.4%,明显低于采矿业的81.4%和制造业的80.9%;此外,其他资金和银行贷款分别占到22.5%和18.0%,服务业投资的资金来源结构较为分散。从投资资金的行业流向上看,服务业是预算内资金、银行贷款和其他资金的主要投向,分别占各自资金总量的80.0%、63.9%和87.6%;自筹资金主要用于工业(50.2%)和服务业(47.3%);外商投资主要投向工业(70.1%),其中制造业达到65.2%,服务业所占比重只有28.9%。这些数据表明,投资资金来源与产业的市场开放程度和竞争性之间有着显著的相关性。较之市场开放程度最高、最具竞争性的工业领域(特别是制造业领域),民间资本和外商投资进入服务业还面临着种种壁垒和限制,因而这部分受投资主体直接支配的资金更青睐于工业投资,服务业投资的自主增长能力受到局限和抑制。
四、服务业发展的主要制约因素
(一)服务业改革、开放步伐相对缓慢,市场化程度不高,缺乏发展动力
由于体制、政策的原因,生产性服务业的市场准入门槛普遍高于工业,管制过多、市场化程度低的问题较为突出。银行、保险、电信、铁路、教育、新闻出版、广播电视等行业,至今仍保持着十分严格的市场准入限制,其他一些行业对非国有经济和外资也没有完全开放。较高的进入门槛和狭窄的市场准入范围将绝大多数潜在投资者拒之门外,甚至其他行业的国有企业也难以进入。所有制结构单一,造成服务业部门资源流入不足,弱化了竞争机制在产业发展中调节资源配置的基础性作用。其结果导致服务业创新不足,企业经营效率低下,行业发展的活力与动力丧失,服务业供给能力的扩张受到制约。多数服务产品的价格仍由政府制定和管理,市场决定价格的机制在一些服务领域尚未正式建立。一些“热门”行业的价格水平明显高出国际市场,不仅服务质量远远不能满足消费者需求,市场供求状况和企业的成本效益也难以得到真实反映。较低的市场化程度导致市场竞争的不规范和不成熟,凸显了市场分工的不确定性,抬高了市场交易成本,在一定程度上抑制和削弱了工业企业外包生产性服务的内在动力。
(二)制造业粗放式扩张,导致服务业需求不足
在企业发展思维上,“大而全”、“小而全”、“万事不求人”的小生产观念仍十分普遍,工业生产的社会化、专业化程度不高。目前,在我国工业经济中占主导地位的仍然是劳动密集型产业和产品。受竞争环境和自身素质的影响,相当数量的企业还在采用传统甚至陈旧的生产模式,竞争策略主要依赖成本优势和价格竞争,技术进步、产品开发和产业升级的速度较为缓慢。对比国外规模型制造企业,外购服务已经成为企业缩减成本的主要手段。我国工业企业产业链过于侧重实体产品的生产,物质材料消耗占产品成本比重较大,外包项目主要以产品生产为主,外包服务不多且涉及面窄,与产品制造相关的金融、市场销售、人力资源、外购信息技术等占全部支出的比重偏小。例如,我国制造业中间投入中生产性服务所占比重只有12.0%,远低于美国的32.6%、德国的28.4%和日本的26.6%④。对国有及国有控股企业来说,由于劳动用工体制僵化,业务调整和人员精简还面临着高昂的交易成本,导致对外包服务需求不足,也束缚了生产性服务业的发展。
(三)外资制造业与本地服务业关联程度较低
20 世纪90 年代以来,以本地各类廉价资源(劳动力、土地和环境等)对接由跨国公司主导的国际产业转移,迅速扩大产业规模和经济总量,逐渐成为东部乃至中西部地区越来越普遍的经济发展模式。但是,这种模式在有力促进地方经济发展的同时,也暴露出较为明显的局限性,即外资企业与本地经济的产业关联薄弱。以长三角为例,外资制造业中加工型、出口型、生产型企业居多,而且大多属于跨国公司全球生产组织体系中的封闭环节,产品线和产业链延伸不足,呈现“二少一多”特征。即外商投资企业对本地金融机构的信贷服务需求少;产品设计、关键技术、零部件依赖于进口,对本地研发或技术服务需求少;产品直接出口多,而且多进入跨国公司营销体系。此外,外资制造业所需的高级管理人员培训、物流服务、法律服务、广告策划、市场调研等商务服务,也表现出明显的外向化特征,制造业与服务业之间内在的产业关联被割裂,产业链向服务业增值部分的延伸受到抑制。
(四)城市化发展滞后,生产性服务业没有形成有效集聚
服务产品的一个重要特征是生产和消费必须在时间和空间上具有高度一致性。服务业的内部结构与城市规模结构有较高的相关性。资料显示,我国超大城市服务业增加值占生产总值的比重达52%,特大城市是46%,大城市为42%,中等城市为38%,小城市为34%。一般说来,高附加值、为生产服务的、新兴的服务业往往与城市规模联系在一起。这是因为城市聚集了大量的人口、资源、信息和产业,是服务业产业化的基本载体。近年来,我国部分地区服务业发展已呈现一定的园区化、规模化和集群化趋势,但是由于城市化进程相对滞后,服务业资源分布相对分散、业态种类较少、集聚程度较低的问题仍比较突出。制造业链条上的技术研发、人员培训、经营管理、会计服务、法律咨询、信息服务等关键环节,得不到相关支撑服务体系的协作与配合,大量本应通过外包方式完成的服务活动不得不在工业企业内部消化完成。
(五)服务业发展缺乏有效的区域分工和协作机制
在市场经济条件下,微观经济主体在制定投资决策时,往往着眼于所在区域的经济状况和投资大环境。随着中心城市在区域范围内集聚资金、人才、技术、信息等产业要素能力的大幅提升,区域产业结构的同构化基础不断被瓦解,建立基于比较优势和产业链区别定位之上的区域分工体系越来越具有经济性和现实意义。但是,作为各城市互设壁垒、低效率同质化竞争的制度基础,分税和分灶吃饭的财税体制并没有明显的改变。受地方利益的驱使,在服务业发展中也出现了工业领域的“顽症”――低水平重复建设、过度竞争和资源浪费。例如,以长三角为中心的华东地区,机场数己达每万平方公里0.8个,超过美国平均数0.2个,已经成为国际上机场密度最高的地区之一;长江江苏段南京往下内河港口林立,能力一扩再扩,现拥有万吨级码头泊位100多个,但大多货源不足、浪费严重。由于缺乏有效的区域分工,重复建设、结构雷同不可避免地要降低服务业增长的集约化程度,牺牲增长效率。
五、应对思路与政策取向
(一)消除体制性障碍,积极引入和强化市场竞争
加快对垄断性行业的改革步伐,合理引导民间资本和外资参与服务业企业改组改造,推进非基本服务行业的资源配置由政府为主向市场为主转变。依据有关法律法规,建立科学的行业准入制度,加大服务业对内和对外开放力度,利用多种渠道和手段吸引产业要素投向现代服务部门,提高竞争程度,推动产业升级。对有利于解决就业、符合条件的服务业企业可以通过税收优惠、放宽审贷条件、项目融资、设立产业投资基金的方式,充分调动民间资本进入服务业。建立公开透明、高效规范的市场监管体制,加强对服务业发展的总体规划和统筹管理,使服务业规划与相关规划有效衔接。密切跟踪服务业发展中出现的新情况、新问题,加强投资运行的监测分析,建立健全服务业发展的监测、预警、预测和信息发布制度,发挥信息导向作用,减少由于信息不对称造成的投资浪费。
(二)强化产业关联,构建有利于服务业与制造业融合发展的互动机制
大力发展产业内部的专业化分工体系,推动龙头企业通过经营管理方式创新,逐步将发展重点集中于技术研发、市场拓展和品牌运作。通过各种外包合作方式,将一些非核心的生产性服务环节剥离为社会化的专业服务,形成一批专业化的配套服务企业,以核心竞争优势整合配套企业的服务供给能力,带动产业链在规模和技术两个层面上不断发展。围绕外资制造业,积极推进生产性服务业的对外开放进程,有针对性地吸引关联性外资服务业进入,变单纯的制造业集聚为集成制造与服务功能的产业链集聚。以组织创新、体制创新和技术创新为切入点,不断加快生产性服务业创新进程,着力优化、提升关联性内资服务业的配套能力,强化外资企业与本地经济之间的产业关联性。建立信息共享平台,健全中介体系,推动相关企业间合作,实现社会化服务与制造环节的“无缝式对接”。
(三)优化产业布局,大力推进生产性服务业的集聚式发展
应充分考虑城市建设、交通、居住、环境以及社会经济发展趋势等因素,科学规划,合理布局,整体推进生产性服务业的集聚式发展。要借鉴开发区的经验,以功能区、集聚区建设为载体,依靠体制机制创新,实现园区化管理、专业化服务和社会化、市场化运作新机制。政府主要通过规划布局、政策引导和必要的财政支持等形式,利用市场机制,支持生产性服务业实现区域性集聚。尽快消除针对服务业的政策性歧视,对生产性服务业在用水、用电和用地上实行与制造业同等政策,对生产性服务业集聚区应给予与工业开发区相同的政策扶持。
(四)规范竞争秩序,营造适宜的外部环境
加快转变政府职能的步伐,按照政企分开、政会分开的原则,在机构、人员和财务等方面推进中介性服务组织与政府部门脱钩,理顺政府部门同这些服务组织的关系。按照市场原则,鼓励规模大、信誉高、服务质量好的企业,以资产、资源、品牌和市场为纽带实施跨地区、跨行业的兼并重组,促进服务业的集中化、大型化、组织化。支持服务企业在具备条件的情况下,同时取得多种资质,拓宽业务范围,开展多项服务。加强知识产权保护,坚决查处价格垄断、倾销和欺诈等不正当竞争行为,构造公平、充分、有效的竞争环境。完善行规行约,建立针对不同行业的资格标准、职业道德准则、后续教育制度和质量监管制度。发展行业自律组织,赋予行业协会相应职能,建立针对不正当竞争的惩罚机制,以及对恶性、过度、无序竞争的集群治理机制。
(五)加强区域协调,构建职能划分合理、比较优势突出的层级区域分工格局
制定并实施区域规划和区域政策,并纳入国家宏观调控体系,以加强对区域发展的协调和指导。健全市场机制,进一步发挥市场机制在区域协调发展中的重要作用。打破条块分割,消除区域性壁垒,根除地方保护主义,鼓励各种生产要素和商品合理有序流动,推动区域经济合作和区域一体化进程。积极探索区域发展的利益调整机制,对区域协调中可能发生的地方利益流失尝试引入补偿机制。依据资源禀赋和比较优势,明确不同城市的功能定位。超大和特大城市要突出在金融、物流、商务服务、信息服务、教育培训等行业上集聚要素和向外辐射的核心能级。大城市作为区域性、综合性现代服务业中心,要承担传递超特大城市辐射效应的区域性“增压”功能。中小城市要利用产业垂直分工和产业链的延伸性,承接大都市产业扩散效应带来的发展机遇,形成城市间融合配套、错位分工、优势互补的发展格局。
注:
①2005年,美国全社会从业人员中服务业占到82.7%;而1998年,日本为62.7%,墨西哥为55.3%,印度为57%。以上数据来自联合国统计司(UNSD)。
②根据联合国统计司(UNSD)统计数字计算得到。
③这些产业包括信息传输、计算机服务和软件业,金融业,房地产业,租赁和商务服务业,科学研究、技术服务和地质勘查业,以及水利、环境和公共设施管理业。
④根据这些国家2000年投入产出表计算获得。
(刘勇,1970年生,山西太原人,中国社科院工经所研究员、博士。研究方向:产业经济)
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