欠发达地区小额信贷可持续发展的战略思考
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作者: 徐靖
（昌宁县田园镇人民政府，云南 保山 678100）
摘 要：小额信贷作为金融领域的一种创新业务，在中国发展已有近二十年的历史。自开展以来为农村中低收入群体脱贫致富发挥了重要作用，取得了良好经济和社会效益。尤其在欠发达地区，犹如一场及时雨，为农户生产、生活提供了必要资金，推动着新农村建设进程。同时，一系列问题也接踵而至，制约着小额信贷的可持续发展。如何使小额信贷更好地服务于中国农村金融建设及社会主义新农村建设，已成为众人所思索的问题。通过对国内外小额信贷发展的比较，分析中国小额信贷的发展现状，并以具体实例分析欠发达地区农村小额信贷可持续发展的制约因素，从而提出相应的对策建议。
关键词：欠发达地区；小额信贷；可持续发展；制约因素
中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）18-0142-04
一、欠发达地区小额信贷可持续发展的基本概述
（一）欠发达地区的基本界定
所谓欠发达地区，是一个历史的，相对的概念，是指在一定的历史发展时期，发展程度低或是发展不充分，多指受历史、资源、区位、观念等诸多条件的制约和不平衡的发展战略的影响 [1]。尽管相对于发达地区，经济、社会发展存在较大差异，但经济、社会发展又具有较大潜力，有丰富的资源、良好的生态环境。随着社会的发展、改革的深化、制度的创新，在新一轮的经济增长中可能实现快速发展的区域。
对于欠发达地区的具体规范上学术界并无一致的看法。根据国家发展改革委员会规划司司长杨伟民的发展程度指数法，将指数在0.3以下的四川、陕西、广西、宁夏、新疆、甘肃、青海、云南、贵州和西藏10个地区为欠发达地区[2]。本文采纳发展程度指数法，以其特殊性具体分析欠发达地区小额信贷的可持续问题。
（二）小额信贷及其相关概述
20世纪70年代初，美国经济学家罗纳德·麦金农和爱德华·肖提出的“金融抑制”及“金融深化”理论[3]，是小额信贷实践的理论前提。
小额信贷是指在一定区域内，特殊的制度安排下，以特定目标向贫困人口直接提供贷款资金和综合技术服务的一种特殊信贷方式 [4]。以此为农户提供自我就业及自我发展的机会，有力促进其“自我生存、自谋出路、自我发展”的过程。既是一种金融服务创新，也是一种新型的扶贫方式。
资金制约和自我就业，是小额信贷实践的理论前提。在欠发达地区，笔者认为，必须实现低收入者自我就业和自我发展，资金只能作为获取能力的手段，否则就会掉进“输血式扶贫”的资金陷阱，使欠发达地区的农户进入“贫困→贷款→贫困→贷款→债务”的恶性循环。
（三）小额信贷可持续发展的基本理念
在世界范围内，存在着诸多小额信贷模式，但是均包含两个基本层次的含义：一是为大量低收入（包括贫困）人口提供金融服务，即小额信贷项目一定规模的展开、服务于目标群体，这是小额信贷业务区别于传统扶贫项目和正规金融的本质特征；二是保证小额信贷机构自身的生存和发展、追求自身财务独立和持续性目标，也就是小额信贷机构的持续性，这构成小额信贷项目与捐助机构长期补贴项目和传统扶贫项目的本质差异[5]。
小额信贷可持续发展一般指小额信贷机构本身所提供的信贷服务产生的收入能覆盖其运营的操作成本及资金成本，来保证其收入大于支出。小额信贷可持续发展的含义具体包括四个方面[6]：
1.财务上的持续。小额信贷所反映的是一种借贷关系，而不是一种单纯的扶贫。所以，小额信贷机构经营所获得的利润要覆盖其所有成本及不良贷款产生的部分或全部收不回来的资金产生的一些风险损失，保证财务上的持续发展。这是确保小额信贷业务可持续发展的首要要素。
2.机构和人员的持续性。有专门的机构、专职人员管理、经营小额信贷，包括机构排除干扰因素的能力。
3.金融创新能力的持续性。在金融产品方面要能提供满足借款人需求的产品，进而降低操作成本及信贷风险等。
4.借贷市场的广阔性，也就是目标群体的选择。为保证小额信贷在财务上的可持续性，应将具有较强还款能力的贫困人口纳入目标群体；同时，要把持续的、稳妥的向贫困人群提供金融服务当作小额信贷业务的持久目标。
二、小额信贷的国内外实践及其思考
（一）国外小额信贷的实践模式及启示
国外的小额信贷最早可追溯到20世纪70年代，起源于孟加拉国，由“小额信贷之父”穆罕默德·尤努斯发起，以反贫困，促发展为宗旨。从小额信贷的不同发展模式来看，主要可分为福利主义和制度主义两大类型。前者更注重项目对改善贫困人群经济及社会福利的作用，孟加拉乡村银行为典型；后者则强调小额信贷管理、目标设计中机构的可持续性，典型的有印尼的人民银行（BRI）、村庄信贷机构（BKD）及玻利维亚的阳光银行[7]。
1.福利主义模式：孟加拉GB模式。作为小额信贷的发源国，孟加拉模式下的小额信贷是一种金额小、期限短、无担保的信贷方式，直接贷款到户，其手续简单方便易行。服务对象为农村贫困人口，尤其是贫困妇女，仅提供贷款、强制储蓄服务。5人连带小组，每周进行中心会议制度、小组基金制度、每周还款等。对贷款进行贷前、贷中、贷后的全程管理，形成了一整套的GB文化，取得了高达98%的贷款回收率，创造了神话般的成绩。
2.制度主义模式：印尼人民银行（BRI）。印尼人民银行（BRI），即正规金融机构形成的代表。在有效地向农村地区大量的低收入人群提供信贷服务的同时，也获得了商业上的巨大成功。不同于孟加拉的GB模式，印尼的人民银行的贷款对象不再是最为贫困的农民，而是倾向于有一定还款能力的农民。实行商业贷款利率，年利率为32%，以覆盖成本，同时还进行有奖惩的贷款。尽管高利率似乎偏离了小额信贷的初衷，但印尼BRI模式的成功说明，一定的利率水平才能实现金融机构的可持续发展。此外，玻利维亚阳光银行、拉丁美洲的农村“草根银行”等诸多形式的小额信贷模式也相继出现。 3.国外小额信贷运行模式对中国的启示。对比不同模式的小额信贷，其创新主要在于自动瞄准机制与小组还款动力机制。国外的小额信贷发展经历几十年，形成了一定的发展规模，有比较全面的经营机制和管理机制，对于中国摸索中的小额信贷之路有诸多指导意义。
综合来看，国外的小额信贷商业化是其未来的发展方向；商业性小额信贷的利率要遵循市场化原则；自身的高水准是小额信贷机构健全发展的基础；加强规范、完善监管机制是小额信贷发展的必要保障；国家金融政策的支持是小额信贷发展的基础。
（二）中国小额信贷运行的实践思考
中国现行的农村小额信贷做到了取其精华去其糟粕，既汲取了孟加拉模式的合理成分，也剔除了频还款等不切合中国实际的内容。
1.小额信贷的发展历程回顾。小额信贷自1993年被中国引入以来共经历了四个阶段：试点的初期阶段（1993年至1996年10月）；项目的扩展阶段（1996年10月至2000年）；正规金融机构全面介入阶段（2000年至2005年6月）；探索“商业性小额信贷”的可持续发展新阶段（2005年6月至今）[8]。
2.中国农村小额信贷的现状。（1）中国小额信贷业务初具规模。据央行数据统计，截至2010年第三季度末，全口径涉农贷款余额为11.1万亿元，占各项贷款余额的22.7%，同比增长26.6%。其中，农户贷款2.56万亿元，比2007年末增加1.22万亿元 [9]。（2）中国农村小额信贷业务覆盖范围逐步扩大。2007年10月12日，经国务院同意将试点从最初的6个省（区）扩大到全国31个省（区、市）。2008年8月，银监会又发布《关于银行业金融机构大力发展农村小额信贷业务的指导意见》，将发放农村小额信贷的机构由农村信用社拓展到所有银行业金融机构，并相应拓宽了服务对象，扩大了适用范围，延长了授信期限，调整了授信额度，明确了新的利率定价机制，农户小额信贷已成为亿万农户广泛接受和认可的重要金融产品之一。
3.小额信贷对中国农村经济的发展发挥着重要的推动作用。农户小额信用贷款的广度不断拓展，在缓解农民贷款难，支持农民增收、农业增产和农村经济发展等方面发挥积极成效。（1）遏制民间的非法借贷。小额贷款机构执行的最高贷款月利率严格控制在人民银行公布的同档次贷款基准利率的4倍以内，远远低于民间高利贷的利率水平。利率定价的示范效应抑制了周边地区民间借贷的利率水平，压缩了高利贷的市场空间，有效遏制了地下非法融资。（2）有效支持三农事业，拓宽农村金融供给渠道。小额贷款有效增加和拓宽资金渠道，引导各类资金流向农村，在一定程度上满足了农民资金需求，补充了现有农村金融服务的不足，对增加农民收入，促进农村经济发展，推动新农村建设中有重要作用。（3）机制灵活，手续简便，解决农民贷款难问题。小额贷款方式灵活，手续简便，放款及时。信用客户小额贷款在一天内即可办结，新客户小额贷款在5日内可办结，有效解决了农户的贷款难题。
三、中国欠发达地区小额信贷可持续性发展面临的主要问题——以保山市昌宁县为例
（一）昌宁县小额信贷运行的基本状况
昌宁县作为一个年轻的农业县，有5镇9乡，123个村。2006年末，总人口342 809人，农业人口222 820.85人，占全县人口60%多。发展农村经济离不开农村金融机构的支持，1996年底，昌宁县农村信用社开始推动小额信贷业务的发展。自此，农村信用社在昌宁农村地区的金融服务主力军势头更加强劲。
昌宁农村信用联社全辖27个营业网点，小额信贷业务的开展为农村变资源优势为经济优势发挥着重要作用。昌宁县小额信贷实行3 000元到5万元不等的贷款额度，利率按期限不同分为一年期的9.3%年利率、三年期9.8%年利率。
下页表为2008—2012年昌宁县农信社小额信贷的相关数据：
（二）昌宁县小额信贷可持续发展的制约因素
1.制约小额信贷可持续发展的宏观政策因素。首先，农村小额信贷机构资金来源受限农信社资金来源狭窄。目前昌宁县的小额信贷的主要资金来源是吸收存款，资金来源单一。昌宁地区经济发展水平落后，农户的收入少、存款能力有限。同时，较高利率的民间借贷也吸引着农民的一部分闲置资金。其次，农村小额信贷利率偏低。利率定价是实现小额信贷可持续发展的突出问题。由于国家扶贫政策对低利率的追捧，农民往往将小额信贷认为是扶贫款，因而还款意识淡薄，金融机构也难于追讨，造成了极大的损失。此外，借款者不是按规定投资于风险较小的项目，而为了节约成本而产生的信息不对称则会使金融机构直面风险，遭受损失。此外，低利率还可能诱发权力“寻租”，资金未真正到达需要贷款的农户手里。
2.制约小额信贷发展的微观操作因素。首先，小额信贷的供给主体和农户的认识“错位”，操作不规范。供给主体对小额信贷的思想认识不够或出于自身利益的考虑，贯彻落实不积极、不主动。工作简单化，片面强调简化贷款手续而放松贷款审核、发放程序，导致贷款责任人不明确，热衷于集中资金搞“形象工程”，或当作一次性活动来进行。热衷于发放大额贷款，以从中得到实惠。认为发放小额信贷牵涉千家万户，工作量大且自身利益少，工作风险大、收益低。此外，各种违章贷款、人情贷款、以贷谋私等行为也时有发生。甚至曲解小额信贷本质，认为小额信贷是一个简单的扶贫过程，强调小额信贷业务发展的规模和速度，忽略了贷款质量及还贷率、有偿性与可持续性。其次，农户易受小额信贷低息的影响，进而产生依赖思想。国家处于扶贫工作的考虑和机构受传统扶贫思想的影响，自昌宁县开展小额信贷业务以来，一直以较低的利息推进业务发展，但低息或贴息贷款并未改善农户的经营能力，反而滋生了农户的依赖思想。把贷款看当作“救济款”，认为不需要偿还。1996年小额信贷业务刚在昌宁县开展，按要求，资金100%真正下放到了贫困户手里，贷款户自主认定是国家的补助，无意归还，再三催促亦未见其归还，最后不得已政府出面解决，但仍然出现了37.7%的坏账。此外，由于不规范的操作，风险防范弱、未很好保障还款，风险较大。最后，农信社作为昌宁地区农村金融主力军，就目前而言，由于一系列的产权结构不合理、内控机制不健全、人员素质等问题，管理水平较低下，经营能力不足，不利于小额信贷的可持续发展。 3.制约小额信贷可持续发展的外部环境因素。首先，昌宁县是一个农业县，农业是弱质产业，除了要直接面对市场风险外还要直接面对自然灾害。传统农业生产规模小、收益低与大市场的非对称性过强，经常处于产销不对路的处境，因此涉农信贷本身风险很大。尤其是部分农民在缺乏对市场、信息、风险认识的情况下，盲目投资，急于利用小额信贷脱贫致富，更容易诱发惨重的债务危机，进而对提供信贷的金融机构产生了诚信危机。而且，农业生长周期和小额信贷的期限之间的矛盾，也会诱发诚信危机。其次，在农村小额信贷的实践过程中，由于国家在信贷扶贫战略选择和政策制定等方面因素的影响，使得人们对小额信贷的有偿性认识不足，一些农户恶意逃废债务。而如果一些农户经常欠账不还，久而久之就形成了一个氛围，农户会认为“法不责众”，便会纷纷效仿，从而形成由一定的恶意氛围而导致的诚信危机。
四、推进欠发达地区小额信贷可持续发展的对策建议
（一）借贷双方应尽早走出认识误区
小额信贷不等同于扶贫，改变过去把小额信贷单纯看成扶贫工具的认识，从小额信贷自身发展的角度，制定小额信贷发展战略与政策。一是从农村信用社角度来讲，农村信用社的全体职工应转变在计划经济体制下“管钱的是老大”的陈旧思想，确立全心全意为农民服务的思想，以农为本。为此，农村信用社应改善信贷服务手段，改进贷款方式，从真正意义上做到让每个农民贷款就像存取款一样方便。二是从农户的角度来讲，要改变过去把小额信贷当成扶贫款的看法，要树立一种新型的信贷理念，充分认识到小额信贷体现的是一种信贷关系，而不是单方面的救济。要充分合理地利用小额信贷，发挥自己的主观能动性，积极拓展收入来源，实现小额信贷有借有还的良性循环。
（二）从顶层设计上制定支持性政策和措施，为小额信贷业务的发展创造条件
1.国家金融宏观管理部门应放松小额信贷的利率管制，稳步推进利率市场化[10]。小额贷款机构盈利的关键在于贷款定价和成本管理，也就是利率定价要覆盖贷款成本。小额信贷的管理成本高于较大额贷款的成本，所以，覆盖小额信贷运营成本的利率通常要高于正规金融机构主导的商业贷款利率。
目前昌宁县农信社小额信贷利率偏低已影响其盈利能力，因此制定一整套符合穷人经济和心理承受能力，能激励用户按时还款又能使信贷机构实现收支平衡的利率政策，逐步实行小额信贷市场化利率应是大势所趋。
但是利率市场化并非高利率，如果利率过高，一方面会使借款农户背负更多债务，导致更加贫困，实现不了小额农贷的支农宗旨；另一方面过高的贷款利率带来的沉重负担有可能使农户不能及时足额还款，造成小额信贷机构的贷款风险。
吴国宝在经济会议上指出，利率市场化并非高利率，而是根据市场的供求关系来确定利率水平和机构，制定出有效率的利率，小额信贷机构可持续运行，使低收入用户不同层次的有效信贷需求持续，逐步得到满足的利率水平或利率结构。
当利率r=0时，收益为负，远远不能覆盖经营成本。提高利率会使收益不断增长，当利率上升到r*时，但继续提高利率就会适得其反，小额信贷机构的风险增加，收益减少。因此，找寻利率和收益最大化的均衡点显得尤其重要。这个利率的确定原则必须是高于同期贷款的利率水平以淘汰非贫困农户借款者，促使借款农户精心选择项目，苦心经营；同时在覆盖交易成本、风险成本并获得适度利润后，也要使农户有分享自己经营成果的权利[11]。
此外，政府还应降低准入门槛，扩大商业性资金来源，鼓励小额信贷机构的发展。还应给予一定的补助，或直接补贴给贷款者，如对其贷款用途项目进行税收优惠等；或通过减免税费等方式对小额信贷机构实施政策补贴。
2.政府应制定出台合理的政策措施，拓宽小额信贷的资金渠道。一方面，国家应该给予农信社更为便捷灵活的融资环境，拓宽农信社的融资渠道，减少农信社的资金成本。譬如，取消对农村信用社资金的限制性的有关政策，下放行政和财政资金的管理权，增加支农再贷款的普查力度，将邮政储蓄资金安全合理地引入信用社体系等。另一方面，还可采取其他多种形式、多种渠道来解决农村信用社的资金问题，譬如，国家开发银行或农业发展银行以较低的利率放贷给农信社，再由农信社贷给需要资金的农户，根据存款记录，对贷款给予优惠，以鼓励、吸收存款；在一定的制度安排下，采取有奖储蓄方式吸收资金等。
（三）信贷管理部门应加强对小额信贷业务的管理和运营
1.完善内部管理水平，降低操作风险。农信社现行管理体制已不适应农村专业合作组织的发展需要，必须改农村信用社多级法人管理体制为一级法人管理体制，进一步明晰产权关系，扩大县级信用联社权力，将信贷管理、资金调度等职能全部集中到县联社，进而促进信贷资金优化配置。
2.建立农户小额信贷风险防范机制。外部环境风险和银行管理风险是所有贷款都会面临的风险。由于有效信用制度的缺失，农户小额信贷风险主要来自于“逆向选择”和“道德风险”。从各地开展该业务的实际情况来看，上述原因，造成了目前农村小额信贷市场在风险管理上存在一些问题。譬如，有些农户不符合信贷条件以及肆意改变贷款用途等。
为了分散和规避风险，可在农村推行农业意外保险制度，扩大承担风险的主体，提高贷款当事人的抗风险能力，使农业风险由信用社和保险公司共同承担。同时做好信用社资本金的补充，完善呆、坏账准备金制度。加强贷后管理，防范信用风险。贷款发放后，信用社内部要建立台账，严格实行包放、包收、包管理、包服务、包效益的“五包”责任制。同时在外部要积极推广农户联保网络组织，建立农户自律机制，增加监督力量，形成一个利益共同体，一旦发现信用贷款转借他人、移用等不正常情况的，要及时采取相应的制裁措施，包括取消信用户资格，强制收回贷款等，以有效地控制小额信用贷款的风险。
3.制定和完善小额信贷的偿还机制。利率、经济发展、信用意识等因素都不同程度地影响着小额信贷的偿还问题，一方面要求农村金融机构要根据当地的实际情况，制定合理的小额信贷产品，如在昌宁县开展小额信贷业务要考虑当地的实际经济发展水平、资金来源成本、农民承受能力和农村资金市场的供求状况，逐步放开农村的利率管制，实行市场利率。同时，还应因地制宜、因人而异的发放贷款。根据贷款者、用途不同，划分贷款的额度。还应根据当地的生产周期、生产用途确定不同的贷款期限，切实满足农户的生产需要，促进农户增收，提高农户还款能力。昌宁县各乡镇自然资源分布各有不同，气候各异，导致各地的经济发展方向、经济作物的不同。例如，有些乡镇全年皆可生产，如漭水镇的茶叶，柯街镇、卡斯镇、勐统镇等地的大棚蔬菜、甘蔗、水果，可贷款额度小，期限短。而有些乡镇适宜种植烟草、核桃等作物，如珠街彝族乡、苟街彝族苗族乡，全年一次收成，但收入一般较高，则应推行额度大、期限较长的小额信贷。 （四）创造条件，改善农村小额信贷业务发展的外部环境
1.政府应加大对农村基础设施及人力资源的投入力度，改善农村基础设施，可以增强农村家庭获得收入的能力，提供或加强农村基础教育和医疗保健设施，能够增强农村贫困者的生产能力，从而扩大农村小额信贷的资金来源，提高贷款使用效率和贷款回收率。因此，政府应增加对西部欠发达地区农村公共产品的投资，加强对农民的培训，使农民对市场、技术有所了解和掌握，提高合理使用贷款的能力。
2.加大农村地区信用制度建设力度。法律上对农户资信评定等级制度给予规定，避免对农户贷款授信额度的随意性，为农村小额信用制度建立科学的评判标准，加上“累进”贷款的适用，有利于农村良好信用体系的建立。
进一步完善信用村、信用乡（镇）的评定制度，充分依靠地方政府，深入调查研究，建立健全农户经济档案，最大限度地防范信用户评估失实的风险。对失信的农户，要在条件、额度、利率等方面给予设卡，做到好还好借，增强其信用意识。同时，地方政府要积极参与其中，通过加强对农户贷款使用和回收的监督作用，控制和杜绝逃废债务现象发生，加强农村信用体系建设，促使农村信用体系框架的形成。信用社和地方政府要运用各种手段，联合打击恶意逃废债务现象，鼓励诚实守信，对按期或提前还款的信用户，要制定出相应的激励措施，促进农户小额信用贷款业务健康发展。
五、结束语
农村金融生态环境建设，事关社会资金能否持续向三农聚集。要进一步加强农村社会信用环境建设，优化法制环境，加大执法力度，严厉打击各种逃废金融债务、非法揽存和高利贷行为，切实维护债权人合法权益，降低农村金融交易成本。要进一步推进农村信用体系建设，建立健全农户和农村中小企业信用档案。要以信贷征信系统为基础，完善农村信用担保体系建设，缓解三农发展中抵押担保不足的问题。要加强对农村地区金融及信用知识的宣传教育，提高农民的金融认知水平。
农村小额信用贷款是充分发挥农村信用社服务三农主力军作用，真正体现“三个代表”重要思想的有效途径，也是农村信用社信贷管理方式的一项重大改革。近年来的实践也充分证明，农村小额贷款对有效解决农民贷款难、支持三农经济发展及提高农村信用社的经营效益发挥着不可替代的作用，同时也存在多种风险。农村信用社的小额贷款事业正在从起步阶段向成长阶段过渡，如果我们能够正确引导，注意风险的防范，小额贷款必将在中国的扶贫事业中发挥更大的作用，从而进一步推动中国扶贫事业的发展。
[责任编辑 陈凤雪]
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