武汉市公租房“洪山模式”的再思考

来源:用户上传      作者: 陈卫华　张睿

　　随着国家在保障性住房方面推进力度的不断加大，全国各地都在保障房建设方面展开了积极的探索。其中，2011年底武汉市洪山区南湖村、马湖村公租房建设的“洪山模式”引起了大家的广泛关注。
　　一、武汉公租房“洪山模式”初期遇冷
　　2011年，中央确定了全国要开工建设保障性住房1000万套的目标，武汉市政府的建设任务是11.17万套，其中洪山区的任务是18246套，占武汉市总指标的1/6强，包括1600套公租房。当时洪山区多个“城中村”改造项目相继启动，同时洪山区还是武汉高校集中地，空置学生公寓和空置教工公租房较多。丰富的房源条件，使洪山区顺理成章地被选为武汉市首批公租房试点区。洪山区由此探索出一种公租房新模式，通过采用“租赁一批，兴建一批，周转一批，购置一批”来整合社会资源，聚合闲空置房产，统一改建或装修，作为公租房房源。这一模式一开始得到了武汉市房管局和住建部的大力支持，被称之为“洪山模式”，受到了广泛关注，但随后的结果却令人尴尬，首批900套房源，符合标准者317人，实际仅出租210套房子。总结其失败原因，主要有以下几点。
　　1.申请门槛设置太高
　　由于开始的调研工作不到位，武汉市洪山区本着宜紧不宜松的原则，设置了较为严苛的申请门槛。户籍住房困难家庭的准入条件为人均住房建筑面积在 8 平方米以下且上年度人均月收入不高于1500 元，单身居民月收入不高于 2000 元；新就业职工（户籍和非户籍人口均可申请）准入条件为上年度家庭人均月收入不高于 2000 元，单身人员月收入不高于2500 元，并要求申请人在洪山区内用人单位就业，且为毕业未满 5 年的大中专院校毕业生，对于新就业大学生还要求提供用人单位的担保证明。
　　从申请情况看，许多企业害怕员工拖欠房租跳槽后自己要负“连带责任”，而不愿意出具证明，是导致有效需求严重不足，公租房高空置率的直接原因。
　　2.租金及物业管理费偏高
　　公租房月租金是 723 元，除此之外，每户每月收取 75 元的物业费，政府补贴租金按每人每月80 元发放。723元的房租，对于武汉市月收入在600元至1500元之间的城镇困难居民来说，是一个不小的负担。另外，首次入住公租房，还需一次性缴纳 3 个月租金作押金、3个月房租和半年的物业费，共4800 多元的租房“首付”也变相提高了公租房的准入门槛。
　　显然，洪山区政府所制定的房租和物业费标准令很多申请者觉得无法接受。一来武汉生活水平本身就不高；另外武汉存在许多城中村或类城中村廉价租赁房，给租房者提供了许多更加灵活的选择。虽然有些租住房条件不如公租房，但毕竟价格便宜，而且还不需要交纳物业费，生活配套也非常方便，自然就成了许多租户的首选。
　　3.公租房选址不够合理
　　公租房的选址非常重要，公租房位置偏远使得意向群体在选择是否申请时，要考虑时间成本和通行成本，并且区位选择不当也降低了公租房的吸引力。
　　南湖村、马湖村公租房地理位置虽不是特别偏僻，但当时新建成小区周围基础配套设施、交通设施等并未跟上，且该区域当时没有什么企业，不能解决保障人群的就业问题。另外，由于这是洪山区首批试点公租房，位置点过于集中，使得很多离这里较远的申请人在考虑到交通成本和时间成本后不得不选择放弃。
　　4.户型设计单一
　　在“洪山模式”中，提供的房源面积均在65平方米左右（含公摊面积），户型的设计显得过于单一。结合公租房的补贴来看，是按每人每月80元来进行补贴的，这就使得单个个人甚至两口之家租住公租房的成本相应抬高了。据了解，首批申请的 317 户中，有 147 户是一个人住，160 多户是两人住，三人住的非常少。如果能有面积小一点的更加灵活的房源，租金也能相应更低，加上补贴80元，单人或两口之家的成本就会下降很多，也就显得更加合理。
　　总之，户型设置未考虑不同住房困难家庭对面积、结构的不同需求，也是导致洪山区公租房少人问津的一大原因。
　　二、武汉市对“洪山模式”的进一步完善
　　面对“洪山模式”的先热后冷，洪山区房管局进行了积极的应对，放宽了相关标准。新标准中，各项标准均较原标准提高1000元。同时，针对新就业人群，毕业年限要求由“5年以内”放宽至“10年以内”；新就业职工缴纳社会保险或住房公积金的要求，由原来的“连续缴纳一年以上”，放宽为“正常缴纳”，具体见表1。
　　为了实现满租目标，洪山区房管局还将马湖村的丰华苑公租房定向作为洪山区环卫工人的公寓，改善环卫工住房条件，剩余房源将与附近工业园、用人单位衔接，为园区新就业职工、创业青年提供公租房。截至2012年10月30日止，洪山区公租房进行了第四批排序轮候，已确定包括一批环卫工人在内的397户申请人的选房顺序号。至此，武汉市首批899套公租房共租出867套，出租率达95%以上，远超过全国公租房平均出租率30%左右的水平。另外，洪山区公租房试点还首次突破保障房只对本市户籍人员的限制，目前入住公租房的外来务工人员有700余人。
　　2013年湖北省政府下达给武汉市保障房的目标是新开工建设56862套，竣工各类保障性住房42096套，新增发放租赁补贴1000户，其中武汉市2013年计划上市3681套公租房，显示了政府加大保障房建设的信心和决心。
　　另外，武汉市房管局在其官网上发布了武汉市公租房分布信息，目前已确定21个公租房项目， 除去已经交付的洪山区马湖村、南湖村两个公租房项目外，其中10个项目正在建设。
　　出于节约出行成本的考虑，新规划建设的公租房项目尽量离市中心近一些，主要集中在后湖、长丰、黄金口、洪山、青山等地，除青山区工人村两个项目位于三环线外，其余19个项目都在三环以内，其中15个位于二环至三环之间，3个位于内环至二环之间，1个位于内环。 　　武昌余家湖村公租房项目是目前内环唯一的公租房项目，采用的也是“洪山模式”，借助城中村改造，在村民自住房中筹集1500套房源作为公租房，预计两年内完工。后湖、汉阳黄金口岸和惠民苑项目建设进度较快，有望2013年底交房入住。
　　三、关于“洪山模式”的新思考
　　公租房遇冷，武汉并非孤例。之前上海市共筹集公租房5100套，受理申请的仅2000户；郑州市1551套，递交申请的不足一半；南京市火热筹建6000多套，初次申请却只有几百户。重庆在兴建公租房过程中，政府远郊划地，出资集中兴建公租房，出现因交通成本高，造成了“公租房空置”现象，以及政府修建，人为创造“贫民窟”等现象，造成社会管理的新问题。一边是大量筹建，一边却是空置难租，这个怪圈引发了对整个公租房体系设计的冷静思考。回头再看“洪山模式”当初大量空置的尴尬，有很多东西值得我们重新思考。
　　1.公租房相关政策的市场调研应更加充分
　　复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰表示，公租房遇冷，很大原因是各地急于完成指标，而对如何利用保障房却没有给予足够的重视，导致对公租房的布局没有规划统筹、项目没有经充分的科学评估和“市场调研”就匆匆上马。
　　北京市住建委曾经为了摸清中低收入家庭的需求，为公租房政策的制定以及户型设计、建设、分配、管理等各个环节提供参考，使公租房能更贴近和符合中低收入家庭的需要，开展过《北京市公共租赁住房需求调查问卷》的调查。调查表明，在“选择公租房时首要关注的内容”选项中，房租价格最受关注，达到31%；其次是离工作单位的距离或方便程度，达到25%。
　　武汉市洪山区首批公租房的遇冷，与当时的相关市场调研不够有很大的关系。例如洪山区公租房的租金公布出来之后，很多申请者最终选择了放弃，说明租金价格超过了他们的预期。按照洪山区房管局的介绍，武汉“洪山模式”中公租房的租金是由区房管部门或指定的运营机构委托专业房屋评估机构对项目的市场租金价格进行评估，然后按照市场价格的70%收取的。但当地市场价格的调研基础是什么？依据是否充分呢？除了租金价格外，物业收费、房型设计、地理位置等方面，都构成了“洪山模式”失败的原因。如果开始能够进行充分的调研，在具体的政策上设计得更加合理、灵活，或许可以避免一开始高闲置率的尴尬。
　　例如，洪山区保障房运营中心人士开始时认为“公租房租金水平比周边市场价格低15%左右，而且新装修、设施齐全，预期对市场的吸引力会比较大”，房源满租基本不成问题。不过市场调查告诉我们，对于装修、设施等的新旧完善与否，中高收入者会比较在意，而对低收入者来讲就没有什么吸引力，因为他们资金相当有限，价格是最主要的决定因素。市面上存在着许多装修虽不太理想，面积可能小些的出租房，但价格却相当低廉，这对洪山区公租房带来了相当大的冲击。而如果开始能充分了解这些信息，在公租房的建设过程中自然会有针对性的增加房型选择的灵活性并适当降低建设成本，从而降低租金，增加成功满租的概率。因此，充分的市场调研是必须的。
　　2.公租房的租金补贴机制应更趋合理
　　公租房市场化定价的初衷是为切实发挥货币配租的新型保障方式的作用，便于政府通过货币补贴对被保障人群的保障福利特别是保障边界人群的保障福利进行调整。但洪山区公租房运行过程中的租金补贴标准未分层细化形成有梯度的补贴，未能使得住房补贴与住房困难群体特别是城镇中等偏下收入家庭的支付能力相对应，使得很多申请者望而却步。
　　武汉公租房的补贴标准为人均每月80元，这一标准引起了广泛的质疑。首先不论这个标准是高是低，对不同困难程度的申请人都适用这种单一的补贴标准显得有点不太合理，尤其是后来调低了申请门槛之后这个矛盾就显得越发的突出。随着收入上限的提高，意味着有更多群体被纳入公租房保障范围，但群体扩大后，内部收入差距也随之拉大。如果月收入1500元的家庭和月收入3000元的家庭，仍获得同样补贴而却以同样成本承租房源，这就是一种不合理。以月租金723元计算，月收入1500元家庭的房租收入比为48.2%，而月收入3000元的家庭仅为24.1%，如此大的差距给同样的补贴显得不太公平。
　　另外，人均月收入上限从1500元提高至2500元后，若新申请户都是月收入1500元至2500元的家庭，而月收入1500元以下的家庭仍“嫌贵”进而放弃申请，其保障功能无疑会打折扣。因此，在租金补贴标准这个环节上，应该执行差异化梯度原则，应按照申请人的实际困难程度划分为不同的梯度进行补贴，力求更加人性化。例如北京市明确规定公租房租金补贴标准按照家庭收入及困难程度分为6档，补贴金额从房租的10%～95%不等。目前，北京市公租房租金基本在项目周边房屋市场租金的80%～90%之间，且3年不变。加上补贴后，居民实际负担租金相当于市场价格的4%～81%。
　　3.公租房与廉租房的关系应重新理顺
　　目前，我国保障房建设主要可划分为经济适用房、廉租房、公租房。由于自身的功能缺陷，经济适用房已经逐渐淡出，廉租房和公租房成为社会保障房的主流。从具体目标来讲，廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房；公租房是解决那些买不起经济适用房、又不满足廉租房政策的所谓“夹心层”群体及新就业职工和刚毕业大学生等住房困难群众的一个产品。武汉公租房“洪山模式”初期的失败还给我们带来了一个新的反思：能否重新理顺公租房和廉租房两者之间的关系？
　　武汉市市民如果想申请廉租房，现在的“门槛”是家庭人均月可支配收入600元（含）以下，家庭人均住房建筑面积8平方米（含）以下；另外具有武汉市城镇常住户口，家庭人均月可支配收入600元（含）以下，家庭人均住房建筑面积12平方米（含）以下的，可申请廉租住房租金补贴。租金补贴按保障家庭现有住房面积补贴到人均住房建筑面积13平方米，低保家庭租金补贴为每月每平方米10元，其他低收入家庭补贴标准为每月每平方米7元。
　　按照目前武汉市廉租房和公租房的具体政策标准，对于月收入处于 600～2500 元之间，特别是月收入600 元收入线附近的城镇家庭，其保障福利差异较大。600 元以下住房困难群体采用廉租房政策，实行实物配租或货币补贴。以实物配租为例，武汉市执行的租金标准是低保家庭按0.75元/平方米/月收取，低收入家庭按1.5元/平方米/月收取。如果按“洪山模式”中公租房的面积65 平方米计算，每月租金分别为 48.75 元和97.5元，相对于公租房723元的月租金和每人每月80元的补贴标准而言，显得差距过大而有失公平。
　　因此，我们似乎不应该把廉租房和公租房人为的割裂开来，按照不同标准设定各种限制，因为现行廉租房保障群体和公租房保障群体之间并没有明确的界限，通过两种不同的政策设计将他们切割开来会造成保障福利的不公平对待。应该将廉租房和公租房作为一个整体来通盘考虑，利用梯队层次设计，在补贴等政策设计上按实际家庭人均收入细分，对不同收入水平及其他特殊困难情况进行补贴，使租金补贴与其实际支付能力相匹配，切实保障所有应该得到保障的住房困难群体而不至于出现断层现象，并充分体现基本的公平。
　　4.住房保障建设今后的主要方向应更加明确
　　公租房在我国保障房体系中出现得比较晚，因此武汉市洪山区公租房项目初期的失败并非偶然，全国其他地区公租房项目也有不成功的例子，租金偏高、房型单一、交通不便似乎成了公租房的通病。究其原因，一方面地方政府原本就对保障房建设热情不高，投入不够；另一方面由于公租房刚刚成为住房保障建设的主体，没有更多的实际经验或成功案例作参考，难免导致 “洪山模式”等现象的出现。
　　因此，在保障性住房建设的主要方向上，中央政府应从整体着眼，在公平合理的基础上，保持思路的明确性和连贯性，用以指导地方政府的保障房建设，减少不必要的效率损失。随着公租房建设规模的不断加大，经验的不断积累，目前公租房所暴露出的一些问题将会逐步得到解决，但同时也会有很多新的问题产生。我国住房保障政策的方向究竟如何把握，还需要在实践中不断的探索前进。
　　齐婧/责任编辑
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