反垄断法执行机构中的 “准司法”问题研究
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作者:
王沙力：反垄断法执行机构中的“准司法”问题研究
[摘要]“准司法”是指某种国家行为在实体上或程序上都具有与司法相类似的性质，在此过程中采用了如同法院的法官审理，裁决案件的方法。本文试图从准司法的由来、反垄断法上的构成要件以及必要性等方面对反垄断中的“准司法”问题进行研究。
[关键词]反垄断；准司法；司法权；行政权
[中图分类号]D90[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2013）42-0140-02
1准司法问题的由来
在人类社会发展的历史中，司法是一项古老的职能，“司法”以解决社会冲突为己任，与社会冲突伴随而生。在近代的司法从行政等制度中分离出来之前，“司法”并非一种独立的解决纠纷形态和制度，“司法”的形式具有多样性：它既可以是民间性的调解、仲裁活动，也可以是以国家暴力强制为后盾的官方行为。只要有社会冲突存在，司法也必然成为社会架构中的一个组件。
随着社会的发展，人类社会发现由确定的法官按照正式规范来解决纠纷更加便利。因此有了法官，他们的工作其一是证明规范的正确性，其二是以满足社会需求的方式来化解纠纷。从实用主义的角度出发，要求司法独立，主张以权制权，在西方，以孟德斯鸠为代表，指出任何政权都有腐化的趋势，使分权学说成为西方国家的一项普遍性的宪法原则。
近代的司法最初是一个政治学或法学概念，当1787年它被载入美国宪法后，分权学说即正式进入现实实践，司法活动逐步呈现技术性、程序性特征。从形式上看，司法与行政都是执行法律的个别化的或具体化的行为，统一于广义的执法活动。但是，行政是实现国家目的的直接活动，而司法是实现国家目的的间接活动。在传统的制度构建中，二者的区别显而易见。
到了19世纪末，司法领域发生了许多重要的变化，其中的表现包括：第一，司法机关内部分工趋于精致化，第二，司法机关与行政机关的社会合作与联系越来越密切，淡化了司法的专属性，即随着经济生活的日益复杂，司法权和行政权之间出现了一种融合趋势，原先在司法和行政之间的壁垒越来越淡化，甚至出现了某些模糊化的灰色地带。具体的表现形式之一就是 “准司法”的出现。
“准司法”一词来自英文“quasi-judicial”，也有人称之为“行政司法”。依据《布莱克法律辞典》，准司法是指与行政或管理有关的裁判行为；20世纪以来，随着国家的职能的增加，行政权的膨胀，行政管辖权的扩张，政府加强了对经济、社会生活的干预。这种干预，一方面使行政管辖权的触角延伸到传统的私法领域，另一方面，使某些过去看来纯粹私人的问题也在某种程度上具有公共利益的性质。这就为行政权介入私法关系奠定了客观基础。如今英国的2000多个行政裁判所和美国近50个独立管制机构各自行使着一定范围的司法权。行政裁判机构以其简便灵活的程序、较低的经济成本和具有专业知识的行政法官以及迅速及时的裁决而与普通法院的诉讼程序形成鲜明的对照。
2准司法的概念界定及反垄断法上准司法机关的构成要件
从实质上看，“准司法”应该是指反垄断主管机关通过类似法庭审理和裁决的方式来处理涉嫌垄断案件的活动。一个反垄断准司法机关的构成要件应该为：
（1）该机关必须属于行政机关的范畴。如美国的联邦贸易委员会是隶属于总统，而总统是美国最高行政首长，因此，可以把联邦贸易委员会看作行政机关的范畴。
（2）该机关在审理案件时具有法院审理案件的某些特性。具体表现在：①该机关有权独立审理反垄断案件，并作出裁决。②从形式上看，该机关审理案件的程序与法院审理案件具有种一致性。③对反垄断准司法机关的审判结果不服的也可以以上诉的形式进入法院系统进行审查，这一点和普通的行政行为有所区别。这意味着反垄断准司法机关的裁决具有类似于法院一审的效力。再以美国为例，倘若对联邦贸易委员会的裁决依然不服的，可以向联邦上诉法院请求司法审查，并直至高等法院。
美国的联邦贸易委员会是全世界最早出现的反垄断准司法机关。它是根据《联邦贸易委员会法》第1条规定而设立的，所拥有的准司法权包括对具体案件的审查、判断，并且采用类似于法院审理案件的方式得出结论。除此之外，它还属于独立管制委员会的一种具有普通行政机关的职能，国会甚至还授权它制定行政规则和命令，也就是说它还具有准立法权。其他的反垄断准司法机关还有：日本的公正交易会、英国的竞争委员会。而纯粹由行政机关执行反垄断的代表是韩国公平交易委员会和法国竞争审议委员会。
3反垄断准司法机构的渊源及其必要性
《谢尔曼法》在美国于1890年通过，最早执行《谢尔曼法》的仍然是普通法院，但由于法院在本质上的被动性，所以法院在执行《谢尔曼法》的过程中极其没有效率，一个案件往往要拖数月甚至数年之后才能得以处理，由于法院在人力财力等资源不足的情况下无法对案件的全局进行通盘的指导和规制，只能针对个案进行追诉，使得《谢尔曼法》的功能不能充分实现。经过检讨，于1903年成立了反托拉斯局，该局隶属于司法部，由司法部部长助理领导，该局的主要任务是作为公诉人向联邦法院提出刑事诉讼或民事诉讼，然后由法院对案件作出刑事或民事判决。此后，随着反垄断越趋复杂化，美国国会在1914年通过《联邦贸易委员会法》，设立联邦贸易委员会，其目的是希望该机构能具有法律、经济、商业等方面的专业知识，并且比联邦司法部更独立而积极主动地向商业界提供指导原则，以便尽早地确认及制止托拉斯的出现。另外，也希望通过制定特殊的行政程序以确保法律执行的成效。
从此，由美国开始，拥有准司法权的机关是反垄断的执法机关成为主流模式。不仅仅是美国的联邦贸易委员会，日本的公正交易委员会，巴西的经济保护委员会，印度的竞争委员会，欧共体委员会等都具有一定的准司法权以处理反垄断案件。
之所以各国均选择赋予反垄断的执行机关以准司法权归根结底是由反垄断领域的复杂性决定的。 31反垄断立法表现出较强的原则性
考察全世界已有的反垄断法，我们发现其法律条文一般都较少，例如，全世界最早的反垄断法——美国的《谢尔曼法》，仅有8个条文，《克莱顿法》也只有20个条文；又如，欧共体法律《欧共体条约》共有314个条文，关于竞争法的总共只有9个条文，最核心的规定只有两个。我国业已实行的《中华人民共和国反垄断法》总共也才57个条文，且大多规定得比较原则，这和世界上大多数国家的情况也是一致的。
32反垄断法违法确认的不确定性
反垄断法的违法确认原则有二：一是本身违法原则，二是合理原则。本身违法原则早于合理原则的产生。美国《谢尔曼法》颁布后，对该法第1条的适用采取严格的字面解释，1898年，在“美国诉阿迪斯顿管子与钢铁公司案”中，William Howard Taft法官对这项原则进行了详细的解释，确立了这一原则。Traft法官指出，法律宣布那些唯一的目的在于消除竞争的赤裸裸的限制本身违法。由于任何涉及贸易的协议或策划，其实质都是一种约束或限制，因此使用本身违法原则将使得任何协议都没有存在的合法性，都将受到禁止，长此以往，自由贸易将不可能长期进行下去。为了解决这个矛盾，合理原则（rule of reason）由然而生，并且以判例法的形式被确定下来。规定只有“不合理”的限制竞争行为才为反托拉斯法所禁止。在此之后这两项原则被其他国家和地区的立法所接受和借鉴。
无论是反垄断法规定本身的原则性，还是反垄断违法确认的不确定性都需要在实施过程中加以克服，其中的关键就在于在实施过程中强调程序正义，这就使得高度的专业化成为反垄断法实施的基本特征。由于经济法律的价值追求是社会利益的最大化，以此为基础兼顾社会公平。因此，判断一个行为是否违法，不仅需要在法律上作出判断，还需要在经济上作出判断；所以，要求法律的实施者不但是熟知法律的法学家，还应该是具有反垄断经验的经济学家，传统的司法途径解决反垄断案件存在困难。不但如此，如前所述，在《谢尔曼法》出台伊始，是由法院来实施的，但由于法院的被动性特征，其在执行反垄断法中也会极其没有效率。因此，也可以说是司法活动的固有特征决定了法院不可能成为实施反垄断法的主要机关，既然如此，那么由传统的行政机关来负责对反垄断法的实施是否可行呢？答案是否定的。其原因在于传统的行政机关的首长负责制特点很可能会使反垄断法的实施过于专断，最终导致权力寻租。这将使得反垄断法的实施在专业性和公平性方面受到质疑。此外，由于传统的行政机关具有科层式领导的特征，行政体系内部甚至奉行服从原则。所以，即使他们拥有一个专业的执法队伍，也极有可能会受上级机关以及产业部门的影响而不能独立判断，从而产生行政失灵的问题。因此，在传统的司法机关与纯行政机关均不能公正有效的实施反垄断法时，我们急需一种集合两者优点的制度出现，并使之完善，最终成为反垄断法实施的理想选择。于是，准司法制度应运而生。
4结论
准司法机关一方面具有行政机关灵活高效，执法专业的特点；另一方面，准司法机关中的审判人员的任命规则以及类法庭似审理的程序规则又可以最大程度上保障反垄断法实施过程的公正和透明。两者相互取长补短，既能满足反垄断执法对效率以及专业化的要求，又能对涉案当事人的权利进行有效的保护。综上，正如有学者所说：“准司法机关实际成为了行政和司法权力二次延伸、交叉的内在统一体。权力单向控制和行使的惯性和重力可以在另一个新的机构层面上得以适度释放、重新结合和相互制约。”
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[作者简介]王沙力，贵州毕节人，毕节学院经济与管理学院教师。
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