社会养老金金融功能的制度安排研究

来源:用户上传      作者: 梅瑞江

　　摘要：社会养老金制度设立方式直接关系到一国经济体系的健康运行和发展。从社会养老金制度的产生和相当长的发展过程中，大多数国家大体上都是采用的随收随支的制度。这种制度一般只从政治、社会的安定等原因而设立的，没有考虑社会养老金制度对国民经济发展的直接作用，社会养老金制度只有社会保障功能。社会养老金制度合理安排金融功能，能够使社会养老金积累规模巨大的长期储蓄资金，促进资本市场的成熟发展，对经济发展产生巨大的推动作用，社会保障功能也得到加强。
　　关键词：社会养老金；制度；金融功能
　　作者简介：梅瑞江(1968－)，男，河南洛宁人，河南大学经济学院金融证券研究所讲师、经济学硕士，主要从事为社会保障制度改革与经济发展研究。
　　中图分类号：F840．61　文献标识码：A 文章编号：1006－1096(2007)02－0095－03　收稿日期：2006－10－20
　　
　　在发达的金融市场，社会养老金是不可或缺的金融机构，发挥着独特的重要作用。如美国10多万亿美元的社会养老金不仅是居民消费剩余的重要分流渠道，而且在资本市场是最重要的机构投资者。然而，社会养老金首先是一个社会保障机构，基本功能是社会保障，社会养老金能否成为金融机构，发挥金融功能关键要看社会养老金制度的设计安排。本文试图研究社会养老金制度如何设计安排，使社会养老金既能很好发挥社会保障功能，又能成为重要的金融机构，使其发挥金融功能，促进经济发展。
　　
　　一、社会养老金的金融功能
　　
　　(一)社会养老金的金融功能体现在能增加国民储蓄，调整国民储蓄结构
　　储蓄是投资的来源，而投资是经济增长的动力源泉。根据世界著名计量经济学家w・里昂惕夫在20世纪80年代初期所领导的一个小组的研究结果，当一国的经济增长率达到4％～6％时，平均的储蓄和投资水平必须达到20％或略低；增长率为7％～8％时，投资率应为30％左右；而要想维持9％一10％或更高的增长速度，投资率则必须高达35％～40％。我国80年代的总投资率平均为36.3％，所以可以支持年均9％的高速度，90年代头5年的总投资率则达到40％以上，所以经济增长率也进一步上升到近12％。我国在21世纪初的中期规划中提出经济增长率为8％，前10年的经济增长率为7％，如果不发生大的意外，我国在未来15年内的国内储蓄率应不低于40％，用以来保证这样的经济增长速度(武剑，1999)。
　　一个国家的居民消费剩余，转换为国民储蓄主要渠道有银行储蓄、商业保险储蓄、社会保险储蓄等形式。其中社会养老金的建立，使社会保险性储蓄迅速增加，从而带动总储蓄的增长。社会养老金作为一个长期的强制性制度，具有长期性、稳定性、规模性，其他储蓄没有这种特点或这种特点不太突出。
　　一个国家的经济增长对储蓄的增长有很强的依赖性，不但总量上保持一定的增长，同时，结构上也要有合理性。银行储蓄多是短期储蓄，特别是居民银行储蓄多为一年或一年以下的储蓄，银行储蓄过多不利于直接转换为长期投资，特别是资本市场投资。因此，一国的储蓄以居民银行储蓄为主，不利于资本的形成。例如我国目前的情况就是国民储蓄中居民银行储蓄比率太高，对经济发展反而其负面作用。而社会养老金这种社会保险储蓄强制性、长期性、稳定性、规模性，更容易、更利于长期资本的形成。
　　
　　(二)社会养老金的金融功能体现在对资本市场的作用
　　资本市场是要素市场的重要组成部分，是经济结构的“枢纽”，它不仅能调剂盈余方和使用方的资金头寸，使资本在全社会范围内实现高效配置，有利于资本向优化组合，还有利于产业结构的优化。社会养老金进入资本市场投资对资本市场的成熟发展起到至关重要的作用。
　　1．在资本市场稳定性方面发挥重要的作用。社会养老金作为一个长期的强制性资本化制度，具有长期性、稳定性、规模性，以及追求长期稳定投资回报的特点，不但稳定地增加证券市场资金量的总供给，而且社会养老金的投资注重长期性，交易行为较为确定，能够成为市场中最稳健的力量，在促进资本市场稳定性方面发挥重要的作用。
　　2．完善资本市场运行机制。社会养老金大规模投资证券市场，对市场基础设施提出了更高的要求，可以促进中央托管机构、清算和结算系统、簿记系统的进一步完善，大大降低市场交易成本，社会养老金投资管理中存在明显或隐含的信托责任，对广大投资者是一种安全保障，它将影响到受托资产的分离、与附属公司的关联交易、信息分布、会计和审计程序以及一般的道德准则等方面，其投资活动经常不断迫使证券市场更为有效和透明，有助于提高市场的流动性和透明度，完善资本市场的运行机制。
　　3．促进金融市场竞争，推动金融深化。社会养老金的崛起，对商业银行的主导地位构成巨大挑战，有助于增加金融市场的深度和广度，提高其流动性和效率，推动金融深化。同时证券投资基金的健康发展也依赖于社会养老金的资金支撑。因此，社会养老金金融功能的发挥带动的将是一个多个行业、多种金融机构的共同繁荣。
　　
　　二、国外社会养老金制度改革及发挥金融功能的经验
　　
　　外国社会养老金体制改革，取得了巨大的成功。到1997年，全世界各国所有的公共和私人社会养老金资产规模合计已达15万亿美元，占全世界GDP的50％；其中，在强制性的公共养老基金资产中，公共管理的占45％(含部分职业计划)，另55％为私人管理；在所有强制性和自愿型的社会养老金资产总额中，公共管理的比例占24％，另对76％为私人管理。
　　
　　(一)改革筹资模式
　　社会养老金采用以支定收，不留积累，养老负担为代际转嫁的“现收现付”筹资模式。但是，在人口老龄化速度加快，退休人员占在职职工的比例日益提高的情况下，这种筹资模式必然加重年轻一代人的经济负担。如果保险金给付超出年轻一代人所能承受的限度，其超过部分只能由政府财政补贴。这难免会加重本来就债务累累的国家财政困难。因此，从上世纪70年代，许多国家开始废止单一的“现收现付”制，建立起混合型的部分基金模式，即一方面对已退休者的养老金继续实行现收现付；另一方面，为迎接退休高峰期的到来，预筹部分积累基金。有的国家则主要采用基金制。
　　
　　(二)扩大私营社会养老保险市场
　　自70年代以来，尤其是智利的社会养老保障制度改革取得初步成效后，世界许多国家就一直把社会保障私营化、市场化作为改革的主要内容。以美国为例，70年代以后，美国政府一直把社会养老保险私营化、市场化作为减轻国家财政包袱的主要措施之一。相当一部分美国学者和政治家通过对历史和现行的社会养老保障制度的分析得出结论认为，由政府组织和管理的社会保障制度，不论采取何种筹资和保险给付方式，都是一种“吃大锅饭”的福利性保险制度。为此，主张建立起公正与效率相结合、权利与义务基本对等的私营社会

养老保险制度，社会养老金的私营化更有利于其金融功能的发挥。
　　美国政府为加快保障私营化改革的步伐，联邦政府一方面制定和实施免税优惠政策，另一方面以法规为手段，加强对私营社会保障业的管理，从而促使私营社会养老保障市场较快发展。据统计，1980年，私人社会养老开支为2553．20亿美元，占国内生产总值的9．4％，占当年全部社会养老开支的51．8％；到1992年，私人社会养老开支达8248．71亿美元，占国内生产总值的13．7％，占当年全部社会养老开支的65．2％。1980年，私人年金计划所拥有的资产共9680亿美元，1985年增加到18890亿美元，1990年达29960亿美元，1994年已上升到42440亿美元，2004年上升到10多万亿美元，而同期的银行存款规模仅有近5万亿美元。
　　毫无疑问，社会养老保障私营化、市场化除了减少联邦财政赤字外，还有利于社会养老金发挥金融功能，合理分配利用社会资本，促进社会经济发展。
　　
　　(三)补充养老金代表着未来养老保险的发展方向
　　有关专家认为，基本养老金发展变化的余地已经不大。而且往往入不敷出，难以满足未来养老保障的需要。而后来出现的补充养老金(即主要由企业和雇员摊款建立的储蓄养老金和私营基金会养老金)的发展前景广阔。
　　早在19世纪80年代，补充养老保险就在一些欧盟国家产生。第二次世界大战后，大多数工业化国家将补充保险(主要是补充养老保险)制度的建立与发展摆到了十分重要的位置上。20世纪70年代，补充保险更是在工业化国家得到了空前的发展，例如在这一时期，英国、德国建立了收入关联模式的有限程度的补充养老保险制度，荷兰、芬兰、丹麦等“福利国家”建立了普遍保障模式下的补充保障制度，法国于1972年建立了全国统一的强制性补充养老保险制度，规定所有工资领取者都必须起码参加一项补充制度，瑞典也建立了全面的补充养老保险制度。进入20世纪80年代后，工业化国家社会保险制度出现了前所未有的财政危机，进一步促进了补充养老保险的发展。1991年，法国共支付养老保险金7300亿法郎，其中基本养老保险制度占33％；1975年，爱尔兰的补充养老金只有2．1亿英镑，占GDP的比重为5％，到1994年，这一比重增加到40％；在德国，汽车、化学工业部门有99％的企业，纺织工业部门有50％的企业办了企业养老保险，从投保人数看，已有2／3的从业人员参加了企业养老保险；英国是“福利国家”。但在养老保险方面也建立了企业补充保险制度，到1994年底，英国补充养老基金的总资产已经高达4600多亿英镑，且投资回报率一直良好，从而为缓解“福利国家”的危机起到一定作用，为英国政府所看好。有的人甚至预言，补充养老金最终可能取代目前基本养老金的地位，成为养老金的主流。
　　
　　(四)养老保险基金的管理、投资运营
　　1．管理。关于养老保险金的管理业务，大多数国家是由各种独立性机关或基金会负责，管理机关通常由受保人、雇主和政府三方组成的理事会领导。也有少数国家，其业务由政府的一个部门直接管理。
　　2．投资运营。养老保险基金的运营，虽受到广泛关注，许多国家的经验证明，对待养老基金的投资需要采取非常慎重的态度。一个国家养老金的资产组合往往同该国的资本市场和养老金政策有密切关系。因为养老保险基金的债务期较长，因此在养老金的资产组合中，可以降低流动性资产的比例，增加长期性、回报率较高的资产的比例。如德国、荷兰、瑞典和丹麦等国的养老保险基金，其流动性资产的比例都在4％以下。在实物资本方面，养老保险基金的投资一般集中于房地产。在金融领域，社会养老基金的主要投资方向是债券、股票及贷款。
　　
　　(五)法制建设
　　世界许多国家的社会养老保险金融功能之所以发展比较成熟，一方面是源于其较强的经济实力，另一方面是靠完善法制来强制推行。例如，过去英国、爱尔兰在养老基金投资方面的法制滞后，所以都发生过养老基金诈骗或经营破产的案子。1986年，英国颁布了一套完整的包括规范基金投资的《金融市场法案》；1990年，爱尔兰颁布了《养老年金法案》，这些相关法律制度建立起来后，类似的案子再也没有发生过。可见，完善的法规体制是社会养老保险金融功能正常发挥的保证。
　　
　　三、中国社会养老金制度金融功能安排的必要性和差距
　　
　　(一)我国金融市场呼唤社会养老金发挥金融功能
　　高速增长的居民银行储蓄由于转化为长期投资的效率低已经成为拉动经济增长的负面因素(人民银行公布的2003年上半年《货币政策执行报告》)。银行储蓄的分流，特别是向资本市场的分流急需社会消费剩余资金转化为社会养老金。与此同时，我国资本市场极其缺乏机构投资者和长期稳定的资金。这些因素成了我国资本市场成熟和未来经济发展的“瓶颈”。而健康发展的养老保险基金进入资本市场能为资本市场注入长期稳定、规模巨大的资金来源，从根本上解决上述问题。
　　
　　(二)社会经济条件有利于社会养老金发挥金融功能
　　由于我国的社会养老金实质上仍然是现收现付制，而且我国人口老龄化社会的到来和人口老龄化程度的不断加重，使得社会养老金已经出现的财务危机将不断加重，社会保障功能受到严峻的挑战。其次，由于我国人口增长率逐渐放慢，很快会出现负增长，又加上未来一定时期我国经济仍然会保持高速增长，我国现在及未来的社会经济条件适合社会养老金制度设计成既有利于解决社会保障功能危机，又能很好发挥金融功能促进经济发展的制度(梅瑞江，2005)。
　　
　　(三)我国目前的社会养老金制度存在的差距
　　1．社会养老金实质仍是现收现付制，不能大量积累养老基金。我国的社会基本养老金历年的收支基本保持平衡，略有节余(见下表)。按照世界银行的标准，养老储备基金规模不超过2年的养老金支出的社会养老金为现收现付制。
　　
　　2．补充养老金一直徘徊不前。我国的企业年金(补充养老金)目前很不发达，据劳动和社会保障部的统计，从1995年发展到2000年底，企业年金制度覆盖560．33万人，占国家基本养老保险参保人员的5．4％。参保企业16247户。到2001年底，我国参加企业补充养老保险的职工只有193万人。以后的几年，一直徘徊不前。2004年我国出台了一系列的制度规定，效果仍不太明显。到2005年底企业年金达到680亿元，全国建立企业年金的企业达到2．4万个，参加职工924万人。只占当年基本养老保险覆盖人数的7．04％。
　　3．私营社会养老保险市场未建立与法律体系未建立。我国现行的社会养老保障制度由政府组织和管理的社会保障制度，未建立适合经营投资的私营社会养老保险市场。
　　目前中国还没有专门出台社会保险法律。社会养老金的金融运作在许多领域无法可依。其他的有关政策有待完善。例如：2004年出台的企业年金的许多规定没有实施细则作指引，实际运作的难度较大，其定位、工作方式、权利和法律责任等无法明确，实践中大多数企业选择法人受托机构，企业年金理事会的受托人地位名存实亡。另外，如税收优惠政策等亟待完善。
　　据世界银行预测，如果我国的社会养老金制度进行金融功能改革，到2030年，基金总额将达到1．8万亿美元，位居世界第3(宋晓梧，2001)。因此，我国社会养老金金融功能的功能的设计安排，必将对中国经济的发展产生巨大的推动作用。
　　
　　(编校：书　明)
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