可持续城镇化的制度体系及创新原则

来源:用户上传      作者: 王　耀

　　摘 要：可持续城镇化制度的安排体现了目的性与规律性的内在统一，也体现了价值理性与工具理性的有机结合。笔者通过构建由城市发展战略、城市发展制度和非正式制度有机统一的可持续城镇化制度体系，运用层次分析法对城市发展战略、城市制度体系和城市文化在制度体系内的地位和作用及其相互关系进行了系统分析，从制度间相互协调、配套、支持的角度提出了制度创新的基本原则。
　　关键词：可持续城镇化；制度体系；创新原则
　　中图分类号：F291．1
　　文献标识码：A
　　文章编号：1006―1096(2006)03―0061―04
　　
　　一、制度安排与城镇化
　　
　　现代经济学认为，制度是一种社会博弈规则，是人们所创 造的用以限制人们相互交往的行为框架。康芒斯认为，制度 就是集体行动控制个体行动。而道格拉斯・诺斯则认为，制 度是社会的游戏规则，是为决定人们的相互关系而人为设定 的一些制约，它构成了人们在政治、社会或经济方面发生交换 的激励结构，通过向人们提供日常生活的结构来减少不确定 性(卢现祥，2004)。
　　制度安排是支配经济单位之间和经济单位内部可能合作 与竞争的方式的一种安排(姜国刚，2004)。制度安排为制度 内部成员提供了一种在制度安排外部不可获得的利益，防止 了外部成员对内部成虽的侵害，并协调社会组织之间的利益 冲突，为使内部成员形成稳定的制度预期和提供一个持续的 激励机制创造条件，并降低组织内部和组织之间的交易成本。 城镇化进程就是人类聚居方式由农村逐步向城镇变迁的一种 制度安排。正是相关制度安排与创新构成了城镇化的“推阻” 机制，在城镇化动力机制中居于核心地位。
　　首先，制度安排通过限定个体的选择集合，影响个体的城 镇化行为进而影响城镇化进程。城镇化制度安排决定了迁移 个体的迁移自由、迁移方式、迁移方向、迁移成本以及迁移效 益；决定了经济要素流动的方向、规模和速度以及流动中所产 生的利益分配格局。
　　其次，制度安排通过影响交易成本制约着城镇化的成本。 城镇化是一个以要进入城市的个体为主的多方利益主体参加 的综合交易。其交易成本成为城镇化成本的重要组成部分 (胡鞍钢，2003)。通过设计一定的制度规则，使人们能够了解 在既定制度下不同利益集团大致的行为倾向，提高信息的透 明度，从而减少城镇化进程中不同利益主体相互了解的费用。 同时，在既定制度下，各主体对自己的权责行为集合、优势、缺 陷等有一个较为清晰的判断，从而能够减少城镇化进程中交 易主体谈判的费用。制度安排还往往能够对城镇化进程中的 各种不合理行为规定相应的处罚规则，也可以在总体上减少 城镇化的交易成本，加快城镇化的进程。
　　再次，制度作为一种激励约束机制通过影响资源配置制 约城镇化的进程。不同制度安排的激励性和约束性的差异， 对资源配置和城镇化的影响也不同。市场经济条件下的制度 安排在承认经济活动中人的私利存在的现实性和正当性的基 础上，构造了有效的激励约束机制，激发了人们参与城镇化的 热情与智慧，相对提高了资源的配置效率。
　　最后，制度安排通过改变城镇化的宏观环境影响着城镇 化的进程。城镇化的推进都在一定的环境中进行，自然环境、 社会文化环境、经济发展环境和政治环境等，均会对城镇化进 程带来深刻的影响。如果没有改革开放，我国就不可能出现 “外资推动下的城镇化”和“自下而上的城镇化”；如果没有政 治上的稳定和经济全球化的深入发展，我国京津冀城市群、珠 江三角洲城市群、长江三角洲城市群等，就无法取得如此令人 瞩目的经济社会发展和城镇化成就。
　　可见，与城镇化推进相关的制度安排与变迁决不是传统 模型的一个外生变量，它是城镇化进程中的一把“双刃剑”，起 着“正向推进，逆向阻碍”的作用。科学的城镇化制度安排，带 来了人类社会的进步和文明的繁荣，而错误的城镇化制度安 排，则导会带来一系列经济、社会、生态问题。因此，如何构建 科学的城镇化制度体系，是实现可持续城镇化的制度保障。
　　
　　二、可持续城镇化的制度体系
　　
　　新制度经济学认为，制度可分为正式制度与非正式制度， 而正式制度又可分为方针政策与具体制度两部分。方针政策 体现了国家的发展战略；具体制度构成了国家的制度体系；非 正式制度则由社会文化构成，如价值观念、道德传统、思维方 式等。可见，可持续城镇化制度体系由城市发展战略、城市发 展制度等正式制度和社会文化等非正式制度共同构成。其 中，各种形态的具体制度安排对城镇化发展都起着不同程度 的影响，相互间紧密联系、相互制约、相互作用，其创新程度决 定了城镇化制度体系的优劣。
　　城市发展战略属于宏观制度层面。它是指在较长时期 内，人们从城市的各种因素、条件和可能变化的趋势预测出 发，做出关系城市经济社会建设发展全局的根本谋划和对策。 (饶会林，1999)。城市发展战略确立了城市发展的目标和定 位，决定了城镇化的发展方向、发展理念、发展道路、发展速 度、发展规模。城市发展战略具有远见，全局，统筹的特性，能 够着眼于未来，以宽广地视野思考问题，统筹生态、交通、就 业、服务、能源、治安、水源、基础设施等城市建设的发展。在 城市发展战略的指导下，城市具体制度之间才能形成相互配 套、相互支持、协调运转的良性机制。
　　城市发展制度属于具体制度层面。它分为要素流动制度 和城市建设制度两大类。城市发展制度是城市发展战略的具 体体现，为城市发展战略的实施提供了制度保障，成为可持续 城镇化制度体系这一制度大厦的主体部分与核心内容。只有 通过城市发展制度的完善，才能将城市发展战略落到实处并 充分发挥作用，而城镇化进程中各项非正式制度正是对城市 发展制度的补充和拓展。
　　非正式制度是指人们在长期的社会交往中逐步形成，并 得到社会认可的一系列社会文化的约束，包括价值理念、伦理 道德、文化传统、风俗习惯、宗教信仰、意识形态等。非正式制 度对于城市发展战略与城市发展制度起着促进或阻碍作用。 正式制度作用的发挥，在很大程度上取决于社会习俗、传统文 化等非正式制度环境的支持。如果是非正式制度认同的正式 制度，其作用的发挥就完善和充分；否则，就会受到阻碍。但 同时，政府通过对城市发展战略和城市发展制度的宣传，通过 对非正式制度的引导，也能够实现正式制度与非正式制度的 融合，使二者统一于城市制度框架体系内。
　　可持续城镇化制度体系中的不同制度等级以及同一等级 中的不同具体制度在可持续城镇化中的作用存在差异。为了 说明不同层面制度对可持续城镇化的贡献率，论文采用层次 分析法进行排序(图1)。
　　
　　根据层次分析法原理，设计出判断矩阵表格(表1)，邀请 30多位专家、技术人员和长期从事城市管理工作的一线人员 进行咨询，请他们根据自己的经验和认识填写表格。经过对 表格中资料的统计整理与计算，得出各制度层在可持续城镇 化中的权重值及排序(表2，表3)。
　　
　　通过以上各表，可以对各层次的重要性做出明确判断，供 决策时参考。表2说明城镇发展制度(C2)对可持续城镇化 作用最大，是可持续城镇化的关键因素。城镇发展战略(C1) 较非正式制度(C3)从目前来说更为重要。
　　表3可以看出，对于可持续城镇化的具体制度层面来讲， 由于受宏观调控和科学发展观的影响，城镇土地制度(M4)和 环境友好制度(Mil)排在了影响可持续城镇化的最前列，而 长期以来一直制约我过城镇化推进的城镇户籍制度(M5)排 在厂第三位。城镇就业制度(M6)、社会保障制度(M8)、城镇 中政管理制度(MiO)、教育制度(M11)以及城镇等级制度 (M1)等对可持续城镇化的作用也十分重要。可持续城镇化 战略的实施要充分考虑在这些制度方面的创新。
　　综合以上分析可知，可持续城镇化的制度体系就是城市 发展政策、城市发展制度和非正式制度的有机统一，它需要体 出如上特性：
　　第一，科学性。科学性是制度的基础和前提。科学合理 的制度安排对城镇化进程具有正向推动的积极作用和价值。 相反，如果某项制度安排不科学、不合理，则必将对城镇化起 到逆向阻碍的消极作用。因此，可持续城镇化制度体系中的 各项制度都必须建立在科学基础之上。
　　第二，系统性。可持续城镇化制度体系本身应是―个科 学的制度体系。制度体系是由两个以上的具体制度规范组成 的具有整体功能和综合行为的集合体。制度体系具有整体 性、相关性、功能性、层次性和复杂性的特征。在制度体系内， 各项制度间相互联系，共同作用。如果制度体系科学合理，其 制度整体功能将大于各项具体制度功能之和。相反，如果各 项制度互相矛盾、互相掣肘．互相制约，制度体系将失去它应 有的功能和效用，出现制度制约甚至制度悖论。
　　第三，协调性。可持续城镇化制度体系内部各项制度之 间要协调一致。例如，在进行户籍制度改革的同时，就要进行 就业制度、教育制度、社会保障制度、城镇规划等相关配套制 度改革，要防止农民进城后就业无门路，生活无保障，居住无 定所，造成巨大的社会隐患甚至社会动荡。
　　
　　三、可持续城镇化制度创新原则
　　
　　构建科学合理的可持续城镇化制度体系，关键在于可持 续城镇化的制度创新。可持续城镇化制度创新要坚持以科学 发展观为指导，根据城镇化发展的实际，遵循一定的创新原则 来进行。
　　(一)城市发展战略创新原则
　　“战略”这一概念源于军事学，是指对战争全局的筹划和 指导。自美国耶鲁大学教授赫希曼1961年在其《经济发展战 略》一书中首次提出“发展战略”这一概念后，“发展战略”在社 会学科领域不胫而走。随着“企业战略”、“国家战略”、“国际 战略”等概念提出，城市发展战略也应运而生。制定可持续城 镇化发展战略要坚持以下原则。
　　1．坚持以科学发展观为指导。城镇化进程不以人的意志 为转移，完成这一演变，就要同步实现物的城镇化、人的城镇 化和思想观念的城镇化，就必须坚持以科学发展观为指导，按 照“五个统筹”的要求，坚持从客观经济规律出发，制定符合本 地城镇化发展实际的发展战略，寻找适合自身发展的制度安 排、发展路径。
　　2．坚持以城镇化SWOT分析为基础。要深刻认识自身 存在的优势和劣势，深入分析面临的机遇和挑战。从我国经 济发展所处的阶段性特征来看，目前我国经济发展已处于工 业化社会走向成熟的阶段。工业化发展聚集了大量的劳动力 资源和人才资源，需要高效、安全的城镇管理体系与之相配 套。同时，高新技术产业及第三产业的聚集和发展，也需要建 立发达的金融资本市场、完备的信息服务体系和配套齐全的 城市基础设施。制定城镇化发展战略，必须从我国及本地区 目前经济发展阶段进行准确认识和客观评价。
　　3．坚持以城市在区域经济发展中的目标定位为依据。必 须从城市所处的区域环境和城市自身的发展特点出发，正确 判断它在区域经济、本国经济和世界经济生活中的战略地位、 功能作用和发展方向。要深入分析城市在本区域内能够形成 怎样的辐射和带动作用，一要防止盲目攀比、好高骛远，强调 因地制宜、切实可行；二要立足自身优势，突出自身特色，切忌 照搬照抄、千篇一律、千城一面。
　　4．坚持以中心城市带动为发展路径。经济全球化意味着 世界范围的分工、交流、合作、竞争等诸关系的日益强化。中 心城市只有具备了与世界进行分工交流所需要的完备的基础 设施，才能有足够的产业集聚和经济规模参与全球性的竞争。 因此，要坚持以中心城市带动为发展路径，努力谋求中心城市 经济社会网络的结构优化和功能提升。
　　5．坚持以工业化为动力机制。工业化和城镇化是难以隔 离的孪生姊妹。在工业化时代，工业化形成的先进生产力需 要依托于聚集经济和规模经济、范围经济的发展。而聚集经 济和规模经济，范围经济的内在联系则构成了城镇化的必要 条件和基本动因。因此，要坚持城镇化与工业化同步推进。 既要防止城镇化超前于工业化，又要防止城镇化滞后032业 化。
　　(二)城市发展制度创新原则
　　城市发展制度是关系到可持续城镇化能否顺利推进的关 键性因素之一。有效的制度安排是可持续城镇化推进的必要 条件，且直接影响着城镇化的推进速度和健康程度。改革和 创新城市发展制度，应坚持以下原则：
　　1．合理性原则。任何一种制度体系都建立在一定的价值 理念基础上。在制度的制定和执行过程中，制度体系与其价 值理念一定要一致，如果违反了合理性原则，就会导致二者的 背离，即形成“制度悖论”。在当前的城镇化过程中，城乡二元 制度安排下的户籍制度、土地制度、就业制度、社会保障制度 等都不同程度地存在着“制度悖论”现象。只有坚持合理性原 则，从根本上打破城乡二元制度安排，才能克服制度悖论，实 现制度价值。合理性原则是可持续城镇化制度创新应该坚持 的最根本的原则。
　　2．效率性原则。城镇化制度安排的效率包括三层含义： 一是城镇化的社会性效率，即通过城镇化进程促进政治文明、 社会进步而产生的社会效益；二是城镇化的经济效率，即通过 城镇化进程促进经济要素的畅通流动，激发经济主体的创造 活力，带动第二、三产业的发展，从而提高整个社会的经济效 益；三是制度本身的效率，即通过制度本身的设置和运行，降 低制度成本，提高制度效益。坚持可持续城镇化制度创新的 效率性原则，就是要使城镇化制度安排能够高效促进人类社 会生活方式从农村向城镇转变，高效推动城镇和农村经济的 发展，实现农业富余劳动力的有效转移。同时，要尽量降低制 度成本，防止交易成本的增加。
　　3．公平性原则。一要坚持起点公平。在教育制度方面， 要给予农民工子弟以公平的受教育机会，使他们在人生起点 上能够和城里孩子站在同一条起跑线上。在就业制度方面， 要逐步取消对外来人口的歧视条款，给进城务工农民以同等 的就业机会。二要坚持机会公平。在户籍制度方面要逐步取 消农业户口与非农业户口的差别，实施以居住地为标准的户 口登记制度。在社会保障制度方面，要逐步扩展社会保障的 范围，将农民医疗、养老、教育等纳入到社会保障体系中来。 三要坚持人际公平。尊重弱势群体的利益不受侵害。防止地 方政府在“拉大城市框架”、“经营城市”口号的掩盖下，严重损 害了失地农民利益的行为。四要坚持代际公平。在城镇化过 程中要注意保护耕地和其他自然资源，维护生态平衡与安全， 将环境污染降到最低，既要保证当代人的需要，又要保证后代 人的生存和发展不受影响。
　　4．现实性原则。现实性原则要求城镇化制度安排必须与 目前中国的经济社会发展阶段相适应。要充分考虑我国社会 主义初级阶段，人口多、底子薄、生产力相对落后，经济发展不 平衡等现实条件，根据东、中、西部地区不同的地域特点制定 相应的城镇化制度。现实性原则还要求城镇化制度安排必须 具有实际的可操作性。
　　5．整体性原则。城市发展制度是一个制度体系，任何一 项制度创新都要放在制度体系中进行考量，要防止单项制度 改革对城镇化整体制度安排出现制约和负效应的现象。如在 变更城乡行政规划，拉大城市框架时，同时要注意保护耕地， 维护失地农民的利益，防止因城镇化而带来资源浪费、环境破 坏和社会动荡。
　　6．可演进原则。可持续城镇化制度体系是随着经济、社 会等制度运行环境的变化而动态演进的。目前，我国正处于 工业化和城镇化快速发展的关键阶段，社会经济不可预测因 素逐渐增多，各种经济、社会、资源、环境问题日益凸显。在制 度设计和制定的过程中，要详细考察经济、社会、人口、资源、 环境等制度运行环境的变化趋向，为制度的动态演进预留下 充足的空间。
　　(三)非正式制度创新原则
　　在现代化过程中，社会文化、风俗习惯、道德伦理甚至政 治社会的潜规则等非正式制度，仍然在我们行为的背后恒久 地发挥着作用。重视非正式制度作用的发挥，可以尽力消除 科技、法律与人性关怀之间的缺失和断裂。走中国特色城镇 化道路，需要在加强对正式制度不断创新的基础上，更多的发 挥非正式制度的影响和作用。搞好可持续城镇化的非正式制 度创新，应着眼于培育以下几种精神。
　　1．培育科学精神。科学精神是指认识主体在长期的科学 活动中所陶冶和积淀的价值观念、思维方式和行为准则的总 和。走可持续城镇化道路应坚持和培养科学精神。要坚持以 科学发展观为指导，尊重科学，遵循规律，实事求是，开拓创 新，积极探索城镇化的内在规定性；要大力开展科普活动，提 高全民的科学素养，营造尊重科学的良好氛围。
　　2．培育创新精神。创新是人类社会生生不息的前进动 力，也是城市发展的核心竞争力。要打造以市场为导向、以企 业为主体的城市创新体系；要组织实施技术创新工程，不断提 升产业层次和技术水平；要优化创新环境，积极推进风险投 资，大力保护知识产权；要在城市规划和功能定位上对企业创 新行为给予支持，为中小企业创新活动提供政策支持；要努力 营造城市创新氛围，大力倡导和树立勇于创新、敢于创业的社 会氛围。
　　3．培育人文精神。人文精神是人们思想信仰、人生理想、 思维方式、价值取向、人格模式、审美情趣的总和。人文精神 是城市建设的灵魂和归宿。通过培育人文精神可以提升城市 的软实力。要以文化活动为载体，提升市民素质，增强城市的 凝聚力；以文化资源为基础，开发文化产业，提高城市的吸引 力；以文化旅游为纽带，开展城中间合作，提升城市的竞争力。
　　4．培育开放精神。开放精神是时代精神的体现，是历史 经验的总结，是博大气度的展示，反映着全局观念和宽广胸 怀。要增强世界眼光和战略意识，充分发挥自身比较优势，利 用好国内外“两个市场”、“两种资源”；要放眼全球，胸怀天下， 坚持“走出去”战略，积极参与全球化竞争与合作；要更新观 念、兼容并蓄，虚心学习吸纳其他国家和地区城镇化的优长。
　　
　　参考文献：
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　　[2]姜国刚．论加快我国城镇化建设进程的制度安排[J]商 业研究，2004，(17)：49―52．
　　[3]胡鞍钢．城市化是今后中国经济发展的主要推动[J]. 湖南社会科学，2003，(6)：78―84．
　　[4]饶会林．城市经济学[M]．大连：东北财经大学出版社， 1999．
(编校：育川)

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