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县域国库现金管理的探析

来源:用户上传      作者: 赵燕好

   [摘要]本文阐述了四个方面的内容:一是实现县域国库现金管理的可行性。二是开展县域国库现金管理存在的问题。三是探索县域国库现金管理的有效途径。四是推进县域国库现金管理的几点建议。
  [关键词]县域国库现金管理 财政预算收入 汝州市
  
  《中国人民银行法》赋予了中国人民银行经理国库的职责,《国库业务发展规划》又进一步明确了国库业务发展的指导思想、基本原则和整体目标。我们认为,国库职能履行程度集中表现在三个方面:一是能否确保国库资金的安全,二是国库服务是否及时、快捷、高效,三是国库现金能否保值、升值。经过各级人行的多年努力,确保了国库资金的安全,实现了国库资金及时、准确、高效的拨付,此两项职能得到有效的实施,而国库现金保值、升值问题在县域还处在探索阶段。正是由于国库现金升值职能的缺失,导致国库现金管理的不规范,具体表现为:
  1.金融机构“拉存款”争夺财政资金现象普遍存在,变相抬高了财政资金的身价。金融机构为完成存款任务,不惜以各种手段(如为财政装修房屋、提供办公场所等)拉财政性存款,使每月、季、年末都有相当一部分财政资金流入金融机构变为一般性存款。
  2.导致了财政资金的多头开户。由于国库存款的低利率,促使地方财政通过多开专户、加速拨款进度等手段,尽量降低国库库存余额,在国库管理体系外寻求其它收益,形成了财政资金的多头开户。
  3.导致部分非税收入没有纳入国库管理。以保证资金升值为借口,使大量的非税收入游离于国库管理之外。
  为进一步履行人行经理国库职能,保证《国库业务发展规划》的实施,解决国库资金运行中存在的此类问题,我们认为加强国库资金保值、升值管理,适逢其时。
  一、实现县域国库现金管理的可行性
  1.多年来县级财政收入及库存的持续增长为国库现金管理提供了保障。近年来地方经济的快速发展带动了地方财政收入大幅上升,特别是2002年以后,地方财政收入和库存呈现稳步上扬趋势。以汝州市为例,2000年到2009年10年期间,汝州市地方财政收入由2000年的1.16亿元上升到2009年的9.89亿元,增长了近9倍 (见表1)。而地方国库库存的增长,也由2001年的0.02亿元上升到2009年的2.6亿元,增长了约130倍,地方财政收入及库存的大幅增长为县域国库的现金管理提供了保障。
  汝州市2000―2009年县本级财政收入及库存(表1) 单位:万元
  2.国库集中收付改革为实现地方国库现金管理提供了有利条件。进行国库现金管理的首要条件是要有较为稳定、充裕、可供操作的库存资金。国库集中收付制度改革正是以国库单一账户体系为基础,以国库集中收付为主要形式,以现金余额的集中化管理为目的的改革。国库集中收付制度改革打破了传统的各预算单位分账户管理模式,在很大程度上扭转了资金分散、管理乏力的局面,为县域国库现金管理提供了更为有利的条件。
  3.库存资金余额变化的相对规律性为地方国库现金管理提供了现实操作基础。受税款入库进度及财政预算支出安排等因素影响,全年国库库存资金余额表现出明显的波动性。但通过对比分析,剔除各种偶然性因素,容易发现地方国库库存余额波动具有明显的规律性,为地方国库现金管理提供了可以操作的现实基础。通过对汝州市2009年1-12月期末库存变动情况分析(见图2),可以发现:一是库存余额在6月份达到最高点,为4亿元;二是7月份为次高点,为3亿元;三是2、3、4、5、8、9、10、11月份平稳增长,保持在2亿元左右;四是一月和12月份为最低点,基本保持在1.8亿元。也就是说,库存资金的变化范围在1.8-4亿元之间波动,剔除不正常因素,国库库存资金的可用额度常年保持在1-1.5亿元之间,在5-11月份,可根据税收入库进度,适当调高。
  汝州市2009年1-12月期末国库库存变动情况(表2 ) 单位:万元
  4.中央国库现金管理的成功运作,为县域国库现金管理提供了积极的借鉴意义。财政部、央行在2010年共进行了中央国库现金管理商业银行定期存款招标,2月11日,财政部、央行进行的三个月期国库现金银行定期存款的招标利率为2.65%,比同期商业银行定期存款高了0.94个百分点; 4月22日,六个月期国库现金存款的招标利率为3.3%,比同期商业银行定期存款高了1.32个百分点;5月25日,三个月期国库现金存款招标利率高达3.48%,比同期商业银行定期存款利率1.71%高了1.77个百分点,不仅大大高于市场预期,也高于此前几期国库现金存款的招标利率,显示出商业银行对于国库现金极为追捧,为县域国库现金管理提供了借鉴意义。
  5.国库现金流入、流出时间上的差异为县域国库现金管理提供了可能。从财政预算收支执行情况看,财政预算收入的实现,在时间上相对稳定,而支出随用款规模、资金调度等原因波动较大,这种收支在时间上的非对称性,为开展国库现金管理提供了较多的暂时性资金结余,为国库现金管理提供了可能。
  二、开展县域国库现金管理存在的问题
  1.县域国库现金的投放量和时机把握受自身经济发展和货币政策的双重影响。首先,县域经济的发展使财政收入增长较快,在 2000~2009年10年间汝州市财政收入由1.1亿元上升至9.8亿元,约增长了9倍,县域财政库存也由0.02亿元上升到2.6亿元,约增长了130倍,但县级财政收入及库存基数小,剔除正常的财政拨付资金,可用于投放的现金规模会更小。其次,中央银行调控货币供应量是针对全国范围,不可能量化为各行政区划的货币供应、宽松或紧缩目标,而县域国库现金分散在各地国库中且数额大小不一,要实现财政政策和货币政策的有效调配,必须统筹兼顾。如果县域国库现金的投放量和操作时机失之偏颇,将会严重对冲货币政策中介目标,局部扭曲财政政策意图,还可能影响财政预算资金的正常拨付,损害整体经济的可持续发展。
  2.最佳库存资金预测难度较大。一是预测手段单一,主要依靠历史经验判断,在一定程度上影响了测算结果。二是大量预算外资金的存在干扰了对财政支出的定量分析,以汝州市为例,2009年1-6月份预算外财政专户收入2783万元,同期预算外专户支出为1965万元;在2010年1-6月份预算外财政专户收入2094万元,同期预算外专户支出为1846万元。这些预算外资金的大量存在,不利于准确测算库存资金持有量。三是县域财政预算缺乏刚性约束,加大了不确定因素,也有碍于库存资金的计算。
  3.财政风险防范手段尚不健全。通过开展国库现金管理,一方面可以使大量闲置在人民银行账户上的财政资金得到妥善运用,另一方面可以减少人民银行对国库现金的利息支付,但一个关键的问题是如何在获取收益的同时将风险降至最低,使得地方利益在一个合理、合规的框架下进行,尤其在县域国库现金管理初期,往往更易发生因投资冲动而蒙受巨大损失。
  4.人员素质问题。随着国库现金规模不断增大,推动县域国库现金管理成为当前及今后财政国库部门面临的一项新的业务,对业务人员的综合素质提出了新的要求。当前多数业务人员对国库现金管理的理论掌握的广度和深度远不能满足实际操作需要,特别是对统计、计量分析方法在经济和金融业务中的运用水平较低,增加了国库现金的管理难度。
  三、探索县域国库现金管理的有效途径
  1.进行商业银行定期存款招标。可由县级财政部门和人民银行协商制定标底,由各商业银行共同参与,进行定期存款招标。
  2.可参与货币市场运作。抽出一定财政资金,配备专门人员参与货币市场运作,可购买短期国债、政府债券、金融债券等。
  3.可对金融机构进行短期资金支持。在政策允许的情况下,可对金融机构临时性资金需求给予支持,如支持农业发展银行进行农副产品收购等,商业银行临时头寸不足等。
  四、推进县域国库现金管理的几点建议
  1.建立健全运作监控机制,确保县域国库现金运行安全。国库现金离开人民银行国库单一账户进入金融体系和货币市场后,国库资金便游离于财政常规监督之外,存在潜在的资金风险。一是要强化人大等权力部门的监督,增强财政预算的刚性约束,尽量减少资金拨付的异动情况。二是创新和建立国库资金运行监控机制,实现三级联合管理:财政部门定期向人大、政府汇报;人民银行要监督国库资金投放市场后的流向、规模;审计部门审查国库现金管理安全防范和收益入库等情况。
   2.进一步细化预算单位用款计划编制,建立动态、科学的财政收支预测系统。进一步细化预算单位的用款计划,合理的、精细的预算编制计划才能对动态、科学的财政收支预测系统提供准确的数据。
  3.找出库款余额变动的基本规律,把握国库现金投放的合理规模及时机。从汝州市2009年1-12月期末财政库存变动情况(表2)可以看出,每年12月和1月份为国库资金余额的最低点,2月份收入开始攀升,3-5月份大体收支平衡,6月份上升到当年的最高峰,7月份开始回落,8-11月大体上收支平衡,12月份急剧下降。回此,国库现金管理营运的适宜时机为每年的2-11月份,品种以三个月、六个月的投资品种为宜。
  4.继续深化国库集中收付制度改革。在全面推行国库集中收付制度改革基础上,扩大改革资金范围,逐步将包括预算外资金在内的所有财政性资金全部纳入预算管理。同时,逐步将改革范围扩大到所有非税收入;扩大县域财、税、库、银横向联网的覆盖面,加快税款入库速度,实现税款及时足额入库,以保证县域国库现金的充裕性。


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