中国煤矿安全管制的有效性探讨

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　　【摘要】我国能源需求不断增加，煤炭占比仍高居不下，煤矿事故频频发生，由此安全管制不断加强。本文在对国内外研究成果进行总结和分析的基础上，运用新兴的管制成本收益分析方法，对现行我国煤矿生产安全管制有效性进行探讨，结果认为现行管制对煤矿安全生产短期有效，但是长期就需要进一步进行研究，并对该现状提出若干政策性建议。
　　【关键词】煤矿安全；政府管制；成本；收益
　　
　　一、引言
　　改革开放三十多年来，我国经济实现了长期的高速增长。可是，我国的高增长伴随着能源的高消耗，而目前能源消费结构中，煤炭仍占据70%左右，由此可见我国煤炭产量为经济增长提供了强大的“动力”支撑，同时也付出了沉重的代价，煤矿事故频频发生，死亡人数处于较高水平。如近期的山西王家岭矿难，死亡35人；黑龙江鹤岗新兴煤矿事故，造成108人死亡等等。2009年，我国煤炭事故发生次数和死亡人数处于最低水平，矿难事故仍有1616次，百万吨死亡人数为0.892，总死亡人数高达2631人。2009年，美国煤矿矿死亡人数仅为18人，千人矿工死亡率一直在0.4以下，而我国近年来千人死亡率平均为2.7左右；2000―2007年，澳大利亚煤矿行业死亡人数在7-18之间。由此，我国煤矿安全形势十分严峻。
　　对于煤矿事故的频繁发生和死亡人数的居高不下，我国加强对煤矿事故的管制力度，从法律和机构层面都进行了相关改革。从法律层面来看，我国先后制定实施有关煤矿安全生产的法律法规6部、部门规章近30部、陆续制定修订煤矿安全标准和煤炭行业标准400余项。从机构层面来看，我国设立国家煤炭安全监管局，自上而下建立了较为完善的管制体系。但是，面对现在如此居高不下的煤矿死亡率，我国的煤矿安全管制是否真的有效呢？本文利用政府管制的成本效益法来分析中国煤矿安全管制的有效性。
　　二、相关文献回顾
　　对于煤矿安全管制是否有效，主要有三种观点：管制机构被利益集团所俘虏，不能真正实施相关法律法规，由此管制无效（Stigler，1964）；管制政策并不能改变煤矿生产本身的危险性和降低矿工操作失误造成的灾难，由此管制不能杜绝矿难事故发生，但可以降低其发生；管制政策可以改变企业的激励机制，使其注重安全支出，而不惟利是图，由此管制是有效的。Lewis-Beck and Alford（1980）对美国1932-1976年煤矿死亡人数进行实证分析，发现1941年出台的《煤矿监管法》（Mine Inspection Act of 1941）和1969年颁布的《联邦煤矿健康和安全法》（Federal Coal Mine Health Safety Act of 1969）显著降低了煤炭行业的死亡率，证明管制政策是有效的。然而，1952年《联邦煤矿安全法案》（Federal Coal Mine Safety Act of 1952）由于没有覆盖小煤矿和执行不力而没有显著降低死亡率。同时对于管制机构的成立是否能够降低死亡率，尤其对于1971年成立的美国企业安全与健康管理局（OSHA）和1977年成立的美国矿山安全健康局（MSHA）的研究。
　　Haviland et al.（2008）研究OSHA到底降低了何种事故发生率，其发现OSHA也能降低与其标准不相关的事故率，个人防护设备的使用大大降低了伤亡率。Bernardo（2009）认为OSHA的建立对于减少伤亡率是有一定的作用的，但是伤亡率的减少也受其他因素的影响，而且他认为其作用很大一部分取决于有关机构的预算、发展程度、企业规模和检查次数等。另外，对于MSHA的研究较少，Kniesner & Leeth（2004）对MSHA所提供的60个季度（1983－1997）的美国金属及非金属矿产业安全的面板数据，研究结果发现MSHA的管制作用微乎其微。
　　我国煤炭消费比重较高，而且煤矿死亡率持续高发，也引起很多学者的研究。王绍光（2004）详尽分析了管制者、被管制者以及地方政府在煤矿安全管制中存在的问题，其认为目前我国较为缺乏对于煤矿生产安全的“社会性管制”，制度创新落后于产业变化，可是治理模式的调整还算是相当迅速的。林汉川和陈宁（2006）认为我国煤矿安全事故发生的根本原因在于没有构建一套综合的、系统的、严密的、持续改进的煤矿安全生产保障体系。
　　对于我国煤矿事故安全的实证文献，钟笑寒（2006）经过实证分析后认为虽然煤炭市场的生产受到了高度的政府管制，市场的供求力量仍然是决定死亡率的因素，市场依然在起作用。煤炭产量与死亡率之间存在负相关关系，是由于煤炭市场行业变动（企业个数）带来的产量与死亡率的相关变动。Wang & Meyers（2007）联系法律经济学中谨慎（Precaution）的概念认为单纯强调设备水平的政策会导致来自煤矿预防事故的谨慎投入减少，在一定条件下会导致事故上升，通过对时间序列数据间断的事件分析和分省面板数据的一阶差分回归，得出管制对煤矿安全的负作用。肖兴志等（2008）对我国1978―2005年全国数据，利用VAR模型检验煤矿安全管制的效果，研究发现中国煤矿安全管制长期可以减低百万吨死亡率，而短期效果不明显；而且，我国煤炭产量增加在短期内会降低煤炭百万吨死亡率，而在长期则会提高煤炭百万吨死亡率。
　　三、中国现行煤矿安全管制的主要政策
　　对于我国居高不下的煤矿死亡率，国家安全生产监督管理总局自1999年起就颁布了一系列法律法规，当然，该法律法规有他一定的作用，但是持续期都不长，即短期有效，长期就略显不足。因此，我国几乎保持着每年一个意见，每年一个规定的速度更新着我国煤矿安全生产的法律保护措施。
　　2000年煤矿安全监察条例，为在煤矿行业进行安全监督和检查提供了法律基础；2001年职业病防治法，规定了企业关于安全和健康的工作环境的责任；2002年安全生产法，这是中国首部强调工作场所安全性的全面法律，具体规定了雇主、雇员、商会、地方政府和职业安全与健康监管者的权利和义务。第六章列出了具体的惩罚措施；尤其是2004年初才首次以国务院名义颁布关于进一步加强安全生产工作的决定，其监管旨在通过颁发“安全生产许可证”提高危险职业的行业安全，自2004年后，各类型煤矿的死亡人数和死亡率下降迅速，特别是乡镇煤矿的死亡人数的斜率较陡。可见，2004年的安全法律法规起到了成效。2006年11月22日，《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》正式颁布实施，该规定强调，要加强组织领导，认真履行职责切实抓好《暂行规定》的贯彻实施，依法行政，严格执法坚决遏制重特大生产安全事故的发生，促进全国安全生产状况的稳定好转，为落实科学发展观、构建社会主义和谐社会做出贡献。同年12月，国家安监总局、国土资源部等11部门联合下发了《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见》。《意见》指出，要充分认识煤炭资源整合对煤炭工业安全发展的重大意义。煤炭资源整合是淘汰落后、优化布局，提高产业集中度的重要手段，通过资源整合可大幅度减少小煤矿数量，提高办矿规模和安全、装备、技术管理水平，从源头上减少和控制煤矿事故。各地要将煤炭资源整合工作纳入重要日程，统一部署，规范动作，积极推进。最近的有2009年3月30日，国务院办公厅印发《关于进一步推进安全生产“三项行动”的通知》，要求进一步抓好安全生产执法行动、治理行动、宣传教育行动“三项行动”。

　　对于政策地不断变动，煤矿安全管制的有效性是否得到了体现呢？下文的第四部分通过成本收益的分析就可得出。
　　四、中国煤矿安全管制的成本收益分析
　　政府管制是有成本的，同时也为社会带来一定的收益。对政府管制的成本与收益分析，有利于权衡政府管制的利弊得失，从而为政府决定采取哪些措施实行管制提供理论依据。因此，衡量我国煤矿管制的有效性对于今后改进煤矿生产安全尤为重要。
　　1.管制成本
　　由于我国的国情所限，并不能像美国等发达国家一样有具体的政府管制机构的成本统计，因此，在衡量煤矿安全管制成本时，笔者无法通过具体的数字来进行量化。但是，从定性的角度上，通过观察可得我国的煤矿安全管制成本是相对较高的。从1999年至今，仅全国及各省煤监局的变动情况而言，频繁的变动势必会造成物力、人事上的变动。国家煤矿安全监察局起源于1999年12月成立的国家经贸委管理的国家煤矿安全监察局，于2001年2月，国家安全生产监督管理局挂牌，国家煤矿安全监察局与其一个机构、两块牌子。截至2009年3月，煤监局在全国共设27个区域煤监局，至此，“国家监察，地方监管，企业负责”的垂直管理的煤矿安全监管模式在我国确立。2003年国家煤矿安全监察局调整为国务院直属机构，实现了安全监察与安全管理分立，建立了自上而下的垂直管理的煤矿安全监察机构；同时还建立了国家煤矿安全监察员制度，由中央垂直管理。2005年，国家安全生产监督管理局上升为国家安全生产监督管理总局，国家煤矿安全生产监察局单独设立，由此可看到，我国将煤矿安全监管的重要性又提到了一定的高度。
　　2.管制收益
　　针对煤矿生产安全管制的收益计算，无法通过消费者支出的减少数量和生产者因效率提高而增加收益的数量的加总数来衡量的这种普遍方法。因为对于安全生产的指标无法通过具体的量化，因此，笔者认为死亡率的降低是管制收益的直接表现。
　　根据所有制类型，我国一直把煤矿划分为国有重点煤矿、国有地方煤矿和乡镇（集体）煤矿三种类型。虽然国有重点产量仍占了全国煤炭总产量的半壁江山，但这几年来国有煤矿的重组，乡镇煤矿的崛起改变了我国整个煤矿行业的格局，其产量占了近总产量的一半，形成了乡镇煤矿以万计，地方国有煤矿以千计，国有重点煤矿则已百计的局面。由于资源禀赋条件、资金实力、从业人员素质等方面的巨大差距，这三种类型煤矿在安全生产方面的差距非常明显。（见图1）
　　我国自1978年以来，国有重点和地方国有的死亡人数大体上是趋于下降趋势的，但是乡镇煤矿死亡人数波动比较大，且绝对死亡人数远远高于国有和地方死亡人数。改革开放以后，特别是80年代初实行了“有水快流”政策，鼓励国家、集体、个人一起办煤矿，乡镇煤矿在产量增长的同时，其死亡人数也迅速上升。特别是在1989年和2002年都达到了一个高峰，死亡人数达7500和7000多人。尽管我国的绝对死亡人数呈下降趋势，但是，各煤矿的死亡人数仍居于高位，与国际平均水平相比，大大高出其他国家的死亡人数。我国自1986年后，各种类型的百万吨死亡率总体上呈下降趋势，其中国有重点的死亡率最低。其次是国有地方，最差的就是乡镇的百万吨死亡率，几乎是国有重点的8倍多，是国有地方的3倍左右。其中乡镇煤矿，其生产条件较差，普遍存在健康、安全、卫生、环境等诸多方面的问题。很多私营企业连最基本的安全规定都不遵守，如保持坑道内的充分通风等。小煤矿正是因为无视法律和监管而兴起的，因此，它们的泛滥带来的后果就是对资源的恶劣竞争、生产的混乱、争端的多发，以及灾害和事故的频繁（王绍光，2004）。
　　图1 三种类型绝对死亡人数
　　3.成本―收益分析
　　对政府管制成本与收益的意义在于，从理论上说明对特定领域的政府管制是有必要的，还是没有必要的。
　　通过以上对管制成本和收益总结，我们看到，尽管机构和法律在频繁变动，但是我国的煤矿百万吨死亡率和绝对死亡人数几乎一直呈下降趋势，这说明，一系列的管制政策还是有他的作用的。同时，我们也看到，在绝对死亡人数上，下降趋势是以“M”型下降，说明死亡人数下降得比较“坎坷”，特别是对于乡镇煤矿，下降曲线的起伏度较高。在百万吨死亡率上，尽管近年来有所下降，但是相较于其他发达国家甚至发展中国家而言，我国的死亡率还是相当高的，尤其是乡镇煤矿。因此，笔者认为，高频率变动的管制政策和管制机构对于我国煤矿生产安全起到了一定的短期作用，但是长期而言，政府管制的有效性还是需要进行讨论的。
　　五、加强煤矿安全管制有效性的若干政策建议
　　近年来，煤矿生产安全一直是一个社会比较关注的问题。在国民经济发展，经济全球化的进程中，工作安全的死亡率也是衡量一个国家经济发展的一个重要指标。根据本文所归纳的研究结论，我们提出以下加强管制有效性的若干政策建议：
　　（1）多角度加强对乡镇煤矿企业的管制力度。由实证的结果可看到，我国乡镇煤矿的安全事故占了全国安全事故的绝大数，可见乡镇煤矿的安全整治已迫在眉睫。政府部门可结合当地的实际情况，可将部分乡镇煤矿进行整合，引导国有重点以及地方国有煤矿对起进行兼并，实现规模办矿，优化产业组织结构，推动产业进行升级，实现节约发展，安全发展和可持续发展。2010年2月，山西省的煤矿企业大范围重组引起了国内外的关注，该省采取的“5+2+1”的模式虽然需要时间来验证其是否成功，但此次重组至少反映了国家对煤炭产业改革的决心。此外，严格执行煤矿开采许可的“六证”程序，建立健全煤矿的“六证”管理通报机制，对于不符合“六证”的矿井进行调整或予以关闭。
　　（2）加强煤矿安全监察局的机构独立性。我国各省级煤矿监管部门受国家煤矿安全监察局的垂直领导，而其又受国务院直属，层层的行政联系使得管制部门同行政部门职责不清。为避免受政府行政部门的干扰，管制机构应独立于政府行政部门，实现政监分离，才能独立地行使其管制职能。同时，管制部门应与相关利益集团相分离，才能避免管制者被利益集团所俘虏，做到公平、公正地制定与实施管制政策。
　　（3）加强对煤矿安全事故的立法。尽管近年来出台了一系列的法规政策，但并没有从根本上降低安全事故地发生率。究其根本原因在于法律制定的对象不清，一方面出于政府安监部门的利益要受到保护，另一方面也要维护煤矿企业的利益，由此形成的法律界定模糊不清，因此我们需整合各种相互冲突的煤矿安全立法，以法律的强制性、权威性作为强有力的安全保障，有效防止官煤勾结的现象。立法不仅是对安全事故的责任方进行规范，还要对政府部门等管制机构进行规范，对官员的约束上升到法律层面，进行双向机制的调节。
　　
　　注释：
　　①三项行动.安全生产执法行动;安全生产治理行动;安全生产宣传教育行动.
　　②王俊豪.政府管制经济学导论-----基本理论及其在政府管制实践中的应用[M].商务印书馆,2001:17-18.
　　③国有重点煤矿指原国家统配煤矿.国有地方煤矿包括军工（垦）、劳改及其它系统县级以上开办煤矿.乡镇煤矿企业包括集体企业、股份合作企业、联营企业、有限责任公司、股份有限公司、私营企业、港澳台商投资企业、外商投资企业、其它企业等.
　　④王俊豪.中国垄断性产业管制机构的设立与运行机制.
　　
　　参考文献：
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　　[6]林汉川,陈宁.构建我国煤矿安全生产保障体系的思考[J].中国工业经济,2006(6):30-37.
　　[7]钱永坤,谢虹,徐建博.安全投入与经济效益关系――以中国乡镇煤矿为例[J].数量经济技术经济研究,2004(8):40-45.
　　[8]王俊豪等.中国垄断性产业管制机构的设立与运行机制[M].商务印书馆,2008.

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