河北省新型城镇化发展困境及包容性治理探析
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作者: 李小静 张百霞
[提要] 推进新型城镇化是新的时代条件下全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设的重大战略。新型城镇化建设应树立生态文明的理念和原则，河北省在新型城镇化建设中存在着注重经济增长、忽视资源消耗和环境破坏等问题。因此，探析城镇化建设与环境协调发展的包容性治理路径已成为现阶段发展的着力点和突破口。
关键词：生态文明；新型城镇化；包容性治理
本文为2014年度河北省社会科学发展研究课题“生态文明视域下河北省新型城镇化问题与对策研究”阶段性成果（课题编号：2014020707）
中图分类号：F29 文献标识码：A
原标题：生态文明视域下河北省新型城镇化发展困境及包容性治理探析
收录日期：2014年7月16日
党的十八大报告指出，用生态文明建设推动新型城镇化建设，推进生态文明建设和新型城镇化建设同步协调发展。近年来，河北省委、省政府大力实施城镇化战略，河北省城镇化率明显提高，但与同期全国水平相比仍有较大差距。到2013年年底，河北省城镇化率约为48.2%，总体比全国城镇化率低5.17个百分点，与《河北省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中“力争2015年全省城镇化率达到54%”也还有很大的差距。同时，河北省在传统的城镇化进程中存在着追求发展的速度、效益，由此带来了诸如资源浪费、环境污染、土地退化、交通拥挤、人居环境恶化以及生态承载能力衰减等一系列城市病和资源与生态环境危机问题，致使城镇化建设处于两难境地。如何推进河北省新型城镇化进程，实现城镇化与生态环境的有机结合进而开启有质量的城镇化建设，形成城乡共同发展的格局，成为河北现阶段发展的着力点。本文通过分析河北省城镇化发展中存在的问题，提出了包容性治理路径，以实现城镇化建设与生态环境的相互兼容，使得经济社会的发展成果最大限度地受益于普通民众。
一、河北省城镇化建设存在的问题
（一）城镇化发展理念滞后。近几年，随着城乡一体化战略的实施，河北省城镇化建设取得了较大的进步，但是在城镇化建设中也存在一定程度的认识偏差。一方面把城镇化等同于城市建设，大兴土木，建设各种工业园，试图通过大规模的机械扩张以求短期内完成城镇化建设，最后导致城镇化建设只是一个建筑物外壳；另一方面认为城镇化就是要建设越来越多新的小城镇，或把原来的小城镇进行扩大或进行旧城改造，将更多的农民转化为城镇居民，以此提高城镇化率。因此，不顾现状与条件，盲目拆建的现象随处可见。同时，各级政府受传统城镇化模式的影响，盲目追求经济利益，专注于建设而忽视环境保护和生态环境的承载能力，最终影响经济和社会的可持续发展，这显然与当前所倡导的科学发展观和生态文明理念相左。
（二）城镇化产业结构失衡，生态危机加剧。河北省属资源型城市，资源型县较多，随着城镇化进程的加快，大量农民转移到城镇，导致第一产业发展受到限制；第二产业发展较快，产能过剩，重复投资、重复建设，部分产业企业规模小，技术落后，污染重，效率低，难以为城镇经济发展提供持久动力。同时，由于大量资金投入到第二产业，第三产业发展滞后，三大产业结构失衡情况明显。三大结构的失衡带来的不仅是经济的不可持续发展，也造成了生态危机的不断加剧。
（三）城镇化建设资金不足，社会发展滞后于城市化进程。从资金投入来看，河北省多数城镇建设的筹资渠道不畅，资金投入不足，城镇基础设施发展缓慢，新城镇的教育、科技、文化、医疗卫生、环境保护等社会事业发展严重滞后，不能满足人民群众的需求；或者虽然城镇化建设在进步，但社会管理却跟不上，如道路拥堵、公共交通不便、环境污染、饮用水不干净、噪音嘈杂等等，不能满足现代人的居住。
（四）城镇规划滞后。河北省的一些城市建设总体规划和建设规划落后于经济和社会发展形势。一些地方总体规划、建设规划、专门规划不配套；一些部门或主管领导的短视行为，城镇建设缺乏长远规划，各城市专业化部门明显出现低水平趋同现象，城镇化进程中地方特色体现不明显，大搞重复建设，一些地方将城镇化建设作为一项政绩工程，盲目扩张，增加居民负担，引发很多城市问题。
（五）地方政府治理不善。从经济基础看，河北省不少城镇（张家口、承德）缺乏强有力的产业支撑，自身发展能力和发展后劲不足，一方面地方政府无力或者不愿在生态保护上增加投入；另一方面为了增加税收和城镇化建设中的显性效益，对于造成生态环境污染的产业和行为疏于治理，甚至存在着“包容”现象，对于城镇化建设中利益共享问题重视不够。
二、新型城镇化建设与生态文明建设的排斥与包容
城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段，是落后的农业国向现代化工业国转变的必由之路。从实践层面看，城镇化和生态文明建设在发展中呈现出相互排斥的趋向。一方面城镇化进程造成了生态环境的破坏和严重的社会问题，而生态保护则在一定程度上对城镇化具有限制作用。生态环境的保护依赖于经济的节约和可持续发展，而经济的发展依赖于资源的消耗，依赖于不断替代的新产品，并因此而拒绝使产品长寿，因为获利的欲望只有在不断的替代中得到暂时的满足。显然，在这种利益机制的驱动下，必然会带来生态环境的破坏。同时，生态环境是一种具有明显外部性效应的特殊公共资源，生态治理投资大、见效慢、成果和效益在短期内无法显现，有时还会给经济发展带来暂时性的利益损失。在现实中，由于政府部门往往考虑自身的政绩和短期的实际效益，在制定和执行政策的过程中忽视生态环境和社会发展价值的客观存在，盲目注重GDP数据的显性增长，造成资源的浪费和环境的污染，以及社会发展的不公正、不协调。与此同时，城镇化进程中，作为各种利益的直接相关者的民众的各种利益诉求得不到充分的尊重和重视，城镇化进程中不能真正做到“以人为本”，从而引发多种社会问题。
但是，在当前，要实现社会的可持续性发展，新型城镇化建设必须与生态文明建设相互“包容”，必须以“相辅相成”的方式来行进，或者说二者应该走的是“一体化”之路。即需要走新型城镇化建设之路，即走以科学发展观为指导，以新型工业化为动力，追求结构合理、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、城乡一体的城镇发展过程。从新型城镇化的概念中可以看出，新型城镇化包含着生态文明的内容，体现出以人为本、全面协调可持续性发展的科学理念。新型城镇化的目标是通过发展新型工业化，转变经济增长方式，提高城镇经济发展效益，促进城乡一体化，从而改善城镇人居环境。可以说，把生态文明的理念和原则融入城镇化建设的全过程，推进生态文明建设和新型城镇化建设同步协调发展，是当前资源和环境约束日趋强化所提出的迫切要求。如果缺乏了生态文明原则，这样的城镇化进程所带来的最终结果不但不会给人们带来利益，相反会带来严重的社会问题，成为城镇化建设过程中的绊脚石。 三、新型城镇化建设与生态文明建设协调发展的包容性治理路径
包容性，是指不同事物处在同一开发体系中双向互动、相互贯通、吸收和借鉴、由此及彼、逐步扬弃转发的过程，呈现出一种你中有我，我中有你，看似非此非彼、亦此亦彼的状态。新型城镇化建设与生态文明建设要同步共进，相互包容。河北省城镇化进程中出现的城镇化水平低、产业结构不合理、环境污染和生态破坏等问题，说明了当前社会发展和治理不具有足够的包容性。因此，河北应当以包容性治理为价值目标，努力实现新型城镇化建设与生态文明建设的同步协调发展。
（一）树立包容性治理理念。包容性治理理念的核心是参与与共享，实质是各种利益相关者能参与、影响治理主体结构和决策过程，公平分享政策结果、治理收益和社会资源，各种利益相关者的权益能得到尊重和保障的公共治理。新型城镇化进程中，社会结构和利益格局必然会发生一系列的变化，农民身份的转变以及权利意识、参与意识以及社会需求不断增加，随着城镇居民生活环境的每况愈下，包容性治理一方面是要把城镇化作为生态文明建设的载体，使新型城镇化建设按照生态文明的原则来布局，与环境保护和修复同步共进；另一方面是指在这一双向互动过程中各方利益主体（政府、市场、民众）的相互包容，即新型城镇化和生态文明建设过程中要考虑各方主体的利益需求，特别是要考虑这一过程中利益的直接相关者――农民、新市民等的多元化（公共产品和公共服务的供给、生活环境的改善、社会参与度的提升）利益诉求，使得发展的成果惠及普通民众，促进公共利益最大化。
（二）调整产业结构，构建包容性发展目标。包容性治理强调多方主体共同参与决策制定、共享发展权利、机会和成果。这就要求河北省各级政府在新型城镇化建设过程中，明确经济增长的要求，制定满足利益主体发展需求的目标，在此基础上对产业结构进行调整，在确保经济发展能够满足人民群众日益增长的物质文化需求的同时，要走出以前高投入、高消耗、高污染、广占地、低效益的老路，通过走新型工业化路子，改变经济发展对资源和环境的掠夺和破坏，满足当前民众对良好的生态环境、公平正义的社会环境的需求。河北省将在2020年实现全面建成小康社会的目标，构建包容性发展目标，对实现新型城镇化建设与生态文明的协调发展，对民生状况的改善，教育与就业、收入分配与社会保障的逐渐公平等方面都会起到积极的促进作用。
（三）以人为本，构建多元主体的参与式治理。“包容性治理”理论倡导政府、非政府组织和社会公众都作为治理的一分子而参与到社会生活中来，实际上是保障民众的基本利益，实现新型城镇化和生态文明建设过程中的发展成果共享。各级政府在制定、执行与新型城镇化和生态文明建设相关的政策过程中，要坚持以人为本的目标，要尊重和联合各方利益主体共同参与社会问题的治理，既要加大公共财政的投入，也要鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。只有这种管理目标才能体现出政府高水平的管理能力，实现公平与效率的统一。
（四）构建政府包容性治理绩效评估体系。传统的政绩考核体系主要是看GDP的增长，这种考核体系容易形成以牺牲环境和资源浪费来换取城镇化快速发展的不良趋势。对此，若是改变传统的评估模式，在发展过程中把各方利益的协调、环境的保护、社会福利的提升、人们的满意度列入政府政绩考核范围，在追求新型城镇化发展速度的同时考虑生态环境的保护，考虑各方民众的利益，这种考核体系才能真正实现新型城镇化和生态文明建设以及人民群众根本利益的多赢。
主要参考文献：
[1]沈清基.论基于生态文明的新型城镇化[J].城市规划学刊，2013.1.
[2]谷彦芳.河北城镇化发展现状、原因及对策[J].合作经济与科技，2011.8.
[3]陈璇.把握生态文明与城镇化建设的三大契合点[J].山东农业大学学报（社会科学版），2014.1.
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