浅谈深圳集体经济组织的发展与改革
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作者: 叶文香
【摘要】 改革开放以来，深圳经济特区的“试验区”作用和被誉为“一夜城”的深圳速度成功经验，已成为我国改革开放的前沿，成为改革开放的代名词。深圳作为进行体制创新的试验区，它在体制方面的改革非常多，大胆改革创新与探索，其中农村集体经济组织实行股份合作制，更是深圳经济特区城市化发展和改革创新的产物。本文回顾梳理了深圳农村集体经济组织的发展历程，剖析了深圳农村集体经济组织的发展现状和存在的突出问题，查找制度缺陷和不足，对探索我国新型集体经济组织具有重要的现实意义。
【关键词】 集体经济组织 股份合作公司 发展 改革
一、引言
深圳经济特区成立三十多年以来，由一个小渔村蜕变成现代化大城市，深圳的城市建设、经济和社会发展迅速，可以说是天翻地覆的变化，被誉为“一夜城”。在工业化、城市化发展过程中，深圳农村集体经济对深圳的发展贡献巨大，发挥了重要作用。深圳农村集体经济是深圳公有制经济的重要组成部分，拥有大量的土地资源，这些土地资源都由农村集体经济组织持有管理。随着深圳工业化、城市化的迅速发展，促进了深圳农村集体经济组织的体制变革。从上世纪80年代中期，以行政村（大队）、自然村（生产队）为单位的农村集体先后建立了经济合作社、经济发展公司，到90年代初进行了股份制改革。经过三十多年的发展变革，深圳的农村集体经济组织暴露出许多问题，引起了政府及社会各界的关注，因此改革势在必行。
深圳经济特区作为我国进行体制创新的试验区，它在体制方面的改革非常多，大胆改革创新与探索，其中农村集体经济组织实行股份合作制，更是深圳经济特区探索农村集体经济改革的亮点。深圳的快速工业化、城市化带动了深圳农村集体经济的持续发展，促进了农村集体经济组织的不断改革，全市867家社区股份合作公司就是深圳农村城市化发展的产物，也是我国农村集体经济组织在城市化进程中如何实现变革的“探路者”，对我国农村集体经济组织探索新型股份制集体经济组织具有重要的现实意义。
二、深圳集体经济组织的发展历程
深圳在工业化、城市化进程中，带动了深圳农村集体经济的快速发展。由于深圳经济特区行政区域划分的特殊性，影响了特区内和特区外农村集体经济组织的发展与改革存在差异，根据特区内和特区外实施农村城市化的时间来说，深圳集体经济组织的发展大致可以分为三个阶段。
1、第一阶段：上世纪70年代至80年代末
党的十一届三中全会以后，我国进入了改革开放新的历史时期。1979至1980年是深圳经济特区的筹建阶段，1980年5月中共中央和国务院正式将深圳定为“经济特区”，同年8月，全国人大常委会批准在深圳设置经济特区，特区范围仅包括罗湖、福田、南山和盐田四个行政区域，常称为关内，当时的特区范围不包括宝安、龙岗两区，常称为关外。在特区建设的同时，深圳的广大农民推行家庭联产承包责任制，实现了改革开放后农业生产关系的第一次伟大变革。深圳各区农村撤销了人民公社，在1982年9月深圳农民以行政村为单位，选举产生村民委员会作为管理集体经济的农村基层组织，行政村下设合作社，同时自然村下设经济合作社，作为农村集体合作经济组织，农村集体经济由此进入了一个新的历史阶段。
由于深圳经济特区建设的快速发展，特别是罗湖区作为深圳经济特区最早开发建设的城区，农村集体经济组织所拥有的土地绝大部分被政府征收，农民被迫“洗脚上田”，从此基本上脱离了农业生产，转为大力兴办集体企业，利用政府给付的征地款和村民集资款，建设工业厂房兴办“三来一补”企业，招商引资设厂，大力推动集体经济发展。在这时期，出现了各种不同形式的农村集体经济组织或村办公司企业，比如：罗湖区向西村设办的向西企业公司，福田区田面村设办的田面企业公司，而宝安龙岗两区（原宝安县）仍处于农村时期，各村设办了经济发展公司企业，比如：宝安区上合村设办的上合经济发展公司，龙岗区坂田村设办的坂田经济发展公司。在这阶段，深圳的农村集体经济组织实现了由合作社转向公司制的第一次变革。
2、第二阶段：上世纪90年代初至2002年末
1992年1月19日，中国改革开放的总设计师邓小平同志南方视察来到深圳，在深圳发表了著名的南方视察讲话。自此，中国改革开放掀起新的一轮高潮，深圳经济特区的建设进入到一个新的发展阶段，农村城市化步伐明显加快。1992年11月深圳市政府召开农村工作会议，决定实施特区农村城市化，出台了深发[1992]12号文件《深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，同时罗湖区政府发布了罗府[1992]42号文件《罗湖区关于农村集体企业实行股份制改造若干问题的暂行规定的通知》。通知文件指出：以农村原行政村社区及其村民为基础，将集体经济的合作社引入股份制创办的企业公司确定为股份合作制企业。对农村股份制确定为农村股份合作经济，其性质是农村集体内部以股份的形式合作办企业，它是社会主义集体所有制的一种组织形式，是劳动人民集体所有制，并对股份合作企业的组织机构作了具体规定，对股份合作企业的股权设置比例和股份的继承与转让作了明确的规定，成为罗湖区股份合作制企业推行股份合作制的重要依据。在这时期，罗湖区在原行政村及合作社的基础上组建了24家股份合作制公司，比如：罗湖区向西村组建的向西实业股份有限公司，黄贝岭村的黄贝岭靖轩实业股份有限公司。罗湖区农民大胆实验的“罗湖模式”是农村股份合作制发展过程中的典范，具有重要的历史意义。1994年4月深圳市第一届人民代表大会通过了《深圳经济特区股份合作公司条例》，为股份合作制企业的经营运作提供了法律依据。在这阶段，深圳经济特区内的农村集体经济组织已基本完成了股份合作制的变革，而特区外的宝安县在1992年11月国务院批准撤销宝安县建制，设立宝安、龙岗两区。此时，宝安龙岗两区仍没有农村城市化，部分农村集体经济组织开始尝试实行股份制改革，比如：龙岗区横岗镇的“横岗模式”，在1990年初横岗镇9个行政村试行股份合作制组建集体经济企业。 3、第三阶段：2003年以后
深圳经济特区内的行政村或自然村较早实施农村城市化，带动了集体经济的快速发展。1993年深圳经济特区内的罗湖、福区、南山和盐田四个区已完成了农村城市化，撤销村民委员会建制，建立社区居委会，农民转为居民，农村集体经济组织实行了股份合作制改革，有力带动了全市各区农村集体经济组织的改制步伐。
2003年以后，深圳农村城市化的重点在宝安、龙岗两区。深圳经济特区为加快建设国际化城市的步伐，实现深圳经济特区内外经济社会全面协调快速发展，在2003年10月29日深圳市委市政府出台深发[2003]15号文件《中共深圳市委深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》，决定加快宝安龙岗两区的农村城市化进程。宝安龙岗两区农村城市化的工作重点是转地和集体经济组织股份合作制改革。转地工作是将原农村集体所有土地转为国有土地。原村民委员会改为社区居民委员会，新成立的社区居委会要对原村委会和原村民小组的集体经济进行清产核资和资产评估，在此基础上将原村委会和原村民小组集体经济组织的所有财产等额折成股份组建股份合作公司。2004年宝安龙岗两区城市化后，原农村集体经济组织改制组建的股份合作公司共有667家，占全市的76.9%。在这时期，宝安龙岗两区的农村集体经济组织基本完成了股份合作制改革，至此全市所有原农村集体经济组织已全部实现股份合作制变革。
三、深圳集体经济组织的发展现状与突出问题
据深圳市政府相关文献资料显示：截至2008年底，全市10个行政区（新区）共有集体股份合作公司867家，股民31万多人，净资产总额达566亿元。全市股份合作公司主要分布在宝安、龙岗和福田三区，其中：宝安区共有社区股份合作公司416家，龙岗区共有社区股份合作公司251家，福田区共有15家。这三个区共有集体股份合作公司682家，占全市的79.3%，具有很强的代表性，可基本反映我市集体经济股份合作公司的客观基本情况。深圳的集体股份合作公司分为两级：一种是由行政村的集体财产组建的股份合作公司，常称一级股份合作公司；另一种是由村民小组（自然村）的集体财产组建的股份合作公司，常称二级股份合作公司。这些股份合作公司是社会主义集体所有制的一种组织形式，都是劳动人民集体所有。
自2004年宝安龙岗两区完成农村城市化后，深圳全市的原农村集体经济组织已全部改制为社区型股份合作公司。随着深圳城市化的不断发展和国内外经济形势的急剧变化，社区股份合作公司已暴露出许多不足和弊端，比如：发展模式、内部监管、股权结构等机制问题，尤其存在诸多制度障碍，由于社区股份合作公司本身的复杂性，仍然带有深厚的农民自主管理的特殊性，长期以来形成了社区股份合作经济的内部矛盾、制度缺陷和面临的突出问题，主要表现为：
1、股权结构设置的缺陷，股份制与合作制的股权设置的矛盾
深圳农村集体经济组织股份合作制规范化后，经过二十多年的发展，社区股份合作公司逐渐显露出股权结构固化不合理、股权继承或流转极为不规范等诸多制度问题，引发了社区股民（原社员）与集体之间的矛盾突出，股民上访事件屡见不鲜。在股份制企业中，股权的设置具有流动性和开放性，股票可以继承、转让或以其他方式流通，但股东不能退股。在合作制企业中，股权的设置具有静止性和封闭性，股份不能转让，股东入股自愿、退股自由，入股者只能是原农村集体经济组织的合作社社员。股份合作制要想兼容两种股权设置方式，难度极大。目前我国股份合作制的股权设置主要采用了合作制的方式。这在极大的程序上限制了企业以资本为纽带来促进生产要素的合理流动，由于股权封闭限制了外来资本和人才的流入，使生产力资源得不到有效配置，在客观上制约或阻碍了企业的发展壮大，经营管理水平难于提高。全市867家股份合作公司中，处于发展滞后或经营亏损的也占有大部分。
2、集体股设置的缺陷，股份制与合作制产权关系的矛盾
在股份合作公司的股权结构中，集体股设置的存在产权主体模糊、集体股形同虚设等问题突出，全市867家股份合作公司中集体股权比例在40%以上的占有大部分，由集体资产管理委员会持有管理。在股份制企业中，产权关系明晰，股东权益明确，企业积累可以量化到个人，但合作制企业则要把税后利润的一部分作为不可分公共积累，其最终所有权属于合作社全体社员，集体股形同虚设。从所有权关系的角度来说，前者是按股所有，后者是共同所有。显然，按股所有和共同所有在法律性质上的矛盾是不可调和的。股份合作制要兼容这两种矛盾实属不易。
3、决策机制设置不科学，股份制与合作制决策机制的矛盾
根据股份合作公司章程规定，公司实行股东代表大会制。股东代表大会由全体股东代表组成，是公司的最高权力机构。股东代表为年满18周岁具有完全民事行为能力的在册股东。股东代表大会实行一位股东代表一票的表决制度。在合作制企业中，实行全体职工“一人一票”的决策方式，充分体现人人平等的原则；股份制企业则实行“一股一票”的原则，充分体现股权平等原则。这两种决策方式构成了股份合作制的内在矛盾。目前的股份合作制企业中，企业的经营者一般都是持股大户，他们比较注重企业的长远利益，客观上要求拥有较多的决策权；而企业职工持股一般都比较均匀，他们比较关注自己的股票分红，不太注重企业的长远发展。而“一人一票”的表决原则，客观上存在劳动“侵蚀”资本的现象，经营者心态极不平衡。
4、监督机制不足，股份制与合作制监督机制的矛盾
深圳股份合作公司的监督权主要是由全体股民或者由全体股民选举出来的监事会成员来履行。合作制企业主要是通过民主管理的形式来实现对企业管理人员的监督；股份制企业则主要是通过股票市场、产品市场和经营市场的竞争压力发挥监督作用。在合作制企业中，合作社社员关心企业的动机与股份制企业股东关心企业的动机是截然不同的。由于大多数合作社本身并不具有营利性，而是一种互助互利的组织，大家组织在一起主要不是为了获取利润。因此，他们关心合作社主要是看合作社能否为他们提供更好的服务，是否能够保护他们的合法权益和利益，而股份制企业股东对企业的关心则主要考虑他们的资产是否增值，企业能否获得更多的利润。股份合作制把二者揉合在一起，监督机构的设计极为困难。 5、合作股东与集体股东之间的矛盾
深圳的股份合作公司是深圳农村城市化过程中，在特定的经济、政策环境下，由政府主导而产生的改革模式。根据《深圳经济特区股份合作公司条例（2011年修正）》第十三条款规定：“以村民小组所有的集体财产为基础设立公司的，应当以村民小组村民为股东。以行政村所有的集体财产为基础设立公司的，应当以村民小组为股东。”村民小组级的股份合作公司是由原农村集体经济组织的社员个人（常称个人股或合作股）和集体资产（常称集体股）组成的股份合作制企业。行政村级的股份合作公司是由村民小组（常称合作股）和集体资产（常称集体股）组成的股份合作制企业。这两种形式的股份合作公司都是股份制和合作制兼并的多层次企业制度。这种股份合作制存在社员个人（合作股）与集体（集体股）之间的利益矛盾，又存在一级股份合作公司与二级股份合作公司之间的利益矛盾。
四、深圳集体经济组织的改革探索
经过二十多年的实践表明，深圳的集体经济组织无论是发展模式，还是体制制度都逐渐暴露显现出许多问题与不足，已很难迎合深圳快速城市化和经济发展的需要，改革是股份合作公司实现可持续发展的基础。因此，进行股份合作公司改革的必要性已迫在眉睫，改革已是集体经济的发展需要，也是所有股民个人的愿望。
1、大力推行股权改革，建立新型股份制集体经济现代企业
深圳股份合作公司要获得新的发展，股权制度变革是基础。只有通过股权制度变革，才能够吸引人才、吸引资金，大胆创新进入新的产业领域和拓宽经营模式，寻找新的经济增长点。股权制度变革的主要内容包括：（1）探索解决股权结构设置的途径，调整合作股和集体股的比例，有效盘活集体股，增发募集股。（2）探索解决股权流动性和开放性的方法，创新股权流转制度。（3）探索改革决策权力机制，改变投票方式，实行“一股一票”制度。（4）探索解决行政村级与村民小组级的股份合作公司的股权关系，试行两级股份合作公司股权合并或独立分离的股权制度。（5）落实合作股和集体股股权的完全产权，通过有偿方式取得股东资格。
2、强化集体经济监管制度，规范化股份合作公司管理制度
深圳股份合作公司要获得新的发展，监管制度变革是保障。长期以来，股份合作公司的监管制度不健全不科学，对集体经济的监管不力，制度流于形式，导致部分股份合作公司出现股民与集体不和谐的各类问题。监管制度变革的主要内容包括：（1）探索监管制度新模式，解决集体资产管理委员会和监事会虚设的弊端，进一步强化“两会”监管功能。（2）探索引入第三方监管机构的新制度，对股份合作公司实行常态化监管和审计工作。（3）探索推行职业经理人的人才制度，运用专业化高端人才来完善内部监管制度，不断提升和完善股份合作公司的各项运营管理制度，对股份合作公司的稳定、和谐发展具有重要的实现意义。
3、建立社区型集体经济发展基金，大力盘活集体股权
深圳股份合作公司要获得新的发展，集体股是集体经济的发展源泉。从经济角度来看，集体经济整体上来看还是一个弱势经济，企业规模较小，人才缺乏，技术落后，市场竞争力低，综合实力差。因此，要进一步加强集体股权的管理，建立社区型集体经济发展基金的独立管理机构，以确保预留充足的集体发展资金，这是保障集体经济实现可持续发展的动力源泉。
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