赋予农民土地承包经营权

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　　总结过去30年的农村土地制度改革，最大的成就在于逐步从政策和法律上认可并赋予了农民土地承包经营权，由此奠定了我国农业家庭经营的制度基础，确立了农业家庭经营的主体地位。回顾起来，赋予农民土地承包经营权的农地制度改革经历了三个阶段。
　　
　　第一阶段：1978－1984年
　　
　　农村土地承包经营权制度基本确立
　　农村家庭承包制是由农民自发推行的制度创新实践。1978年秋，安徽省凤阳县小岗村的村民和干部达成了一项秘密协议，约定瞒上不瞒下地实行“大包干”到户。小岗村的做法得到了基层领导的默认，“大包干”终于在小岗村得以存续并迅速蔓延至其他地区，从而揭开了农村土地制度改革的序幕。1981年12月，中共中央召开了第一次全国农村工作会议，会议形成的全国农村工作会议纪要(1982年中央l号文件)指出：“目前实行的多种责任制，都是社会主义集体经济的生产责任制。其中包括小段包工等额计酬，专业承包联产计酬；联产到劳；包产到户；包产到组；包干到户；包干到组。”这意味着，国家从政策上对承包制给予了正式认可。
　　1984年1月1日中共中央发布的《关于1984年农村工作的通知》(1984年中央l号文件)规定：“土地承包期限一般应在15年以上，生产周期长的和开发性项目，如树、林木、荒山、荒地等，承包期应该更长一些。”至此，承包制作为农业基本经营制度正式确立。在这一阶段，广大农民自发推行家庭承包制的改革，国家从政策上认可并确立了家庭承包制，在家庭承包中，农民事实上获得了相对独立的土地承包经营权。
　　
　　第二阶段：1985－2003年
　　
　　土地承包经营权制度的稳定和规范
　　在实行家庭承包制后，许多地方不断进行频繁的土地调整，一些地方还开展了“两田制”等形式的制度探索实践，面对实践中出现的各种问题和频繁的土地调整，中央不断从政策上规范和稳定家庭承包制和土地承包关系，农民获得的土地承包经营权不断从政策上得到强有力的保护。
　　在第一轮土地承包到期之前，中央明确宣布土地承包期再延长30年不变，营造林地和“四荒地”治理等进行开发性生产的土地的承包期可以更长。为了保护农民的土地承包经营权，落实土地承包期延长30年不变的政策，1997年中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中明确提出，不提倡实行“两田制”，没有实行“两田制”的地方不要再搞，已经实行的必须按中央的土地承包政策认真进行整顿；对原来为了平衡农户负担而实行的“动账不动地”形式的“两田制”，无论是“口粮田”还是“责任田”，承包权都必须到户，并明确30年不变，不能把“责任田”的承包期定得很短，随意进行调整。
　　对于“反租倒包”等不规范的土地流转，2001年12月，中央在《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中明确指出：“土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的‘反租倒包’，不符合家庭承包经营制度，应予制止。”
　　总之，在这一阶段，对农民在土地承包中获得的土地承包经营权，国家不断从政策层面进行规范和保护。这集中体现在以下几个方面：
　　土地承包期限不断延长，第一轮承包时土地承包期规定15年以上，第二轮承包时土地承包期延长30年不变，农民的土地承包经营权越来越长期化；对土地调整的频率和幅度进行规范，土地大调整得到限制，土地小调整的条件、程序越来越严格，机动地得到控制，农民的土地承包经营权越来越稳定化。
　　规范集体经济组织的土地发包行为，严格土地承包合同管理，向农民颁发土地承包经营权证书，限制集体经济组织随意干涉农民的土地经营。
　　取消国家农业种植计划和“三提五统”，将捆绑在土地承包合同上的税费等义务与土地承包经营权脱钩，保障农民对承包的土地拥有自主的使用权、收益权和流转权，农民土地承包经营权的权能越来越充分。
　　对不规范的土地流转形式进行限制，保障农民在土地流转中的主体地位，保障农民有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式，保障农民依法、自愿、有偿地流转土地，土地承包经营权越来越市场化。当然，在规范、保护和强化农民的土地承包经营权的同时，1998年修订的《土地管理法》确立了土地用途管制制度，初步形成了有用途管制的土地承包经营权制度。
　　
　　第三阶段：2003年至今
　　
　　土地承包经营权法制化
　　对土地承包制的政策规范，使农民的土地承包权趋向稳定化、长期化、市场化，土地承包经营权的权能更加完整，特别是取消“三提五统”的农村税费改革，彻底剥离了过去捆绑在土地承包经营权上的诸多债权性质的义务，这些都为依法赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，按照物权界定和保护农民的土地承包经营权创造了条件。而从人地关系变化来看，得益于计划生育政策。人口的快速增长势头得到有效控制，人口增长速度逐步下降；并且随着农村劳动力和人口不断向非农产业和城镇地区流动转移，自上个世纪90年代后，农村人口和农户家庭数量的增长速度明显放缓，农林牧渔从业人员数量也趋于稳定。这些变化为减少频繁的土地调整、稳定土地承包关系、依法规范农村土地承包制提供了外部条件。
　　1986年6月25日颁布的《土地管理法》就对农村土地承包经营做了规范，但是，该法规定：“发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。”农民的土地承包经营权主要由土地承包合同约定而不是直接由法律界定，实践中农民土地承包经营权的期限不统一，权利和义务不明晰，土地承包经营权的法律性质不明确，助长了发包方对承包方的各种侵权行为以及各种土地承包纠纷的发生。因此，1998年8月29日修订的《土地管理法》废除了有关发包方和承包方之间的权利义务以及土地承包经营期限由承包合同约定的条款，明确规定“土地的承包经营权受法律保护”。
　　在第二轮土地承包后，2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《农村土地承包法》，自2003年3月1日起施行。《农村土地承包法》对土地调整、土地承包权利义务、土地承包经营权流转、土地承包期限等做了严格规范，从法律上初步统一了土地承包经营权的权利内涵，改变了过去土地发

包方和土地承包方的权利义务关系主要依靠土地承包合同来规范，农民在土地承包中获得的土地承包经营权的期限、权利内容、权利义务、权利效力也主要由土地承包合同约定的状况，使土地承包经营权成为法定的、农民对土地直接支配的权利，标志着农村土地制度全面进入法制化建设的新时期。
　　自2007年10月1日起施行的《物权法》明确规定了土地承包经营权的用益物权性质。无论是通过家庭承包取得的土地承包经营权，还是通过招标、拍卖、公开协商等其他形式取得的土地承包经营权，无论是集体所有农用地实行家庭承包经营形成的土地承包经营权，还是国家所有农用地由集体经济组织实行承包经营形成的土地承包经营权，都是土地使用者依法享有、受到法律保护的用益物权。至此，30多年前农民在自发推行家庭承包制的制度创新实践中获得的土地承包经营权上升为受国家《物权法》保护的财产权利。
　　当然，在现行法律下，土地承包经营权的权利内容仍不尽完整。主要表现在：土地承包经营权的法定承包期短，而流转的期限又不得超过承包期的剩余期限；家庭承包土地的土地承包经营权向集体经济组织外的单位和个人流转的，受到集体经济组织成员优先购买权的限制；家庭承包土地的土地承包经营权的抵押没有得到法律许可；土地承包经营权的继承在法律上没有得到明确的表述，法律只是规定继承人可以继承承包人应得的承包收益和继续承包；由于农民在家庭承包中享有的土地承包经营权与户籍相挂钩，并随着户籍变化而变化，导致进城农民、婚嫁妇女等农村迁徙人口的土地承包经营权得不到平等保护；特别是，由于土地征收的范围没有严格限制，征收补偿标准低且补偿费分配不规范，农民的土地承包经营权很容易受到公权力的剥夺和侵害。
　　改革完善土地承包经营权制度，需要进一步延长土地承包经营权的期限，并建立和完善土地承包经营权续期制度；需要平等保护各类土地承包经营权，无论是集体土地的土地承包经营权，还是国有土地的土地承包经营权，无论是家庭承包中取得的土地承包经营权，还是非家庭承包中取得的土地承包经营权，无论是务农农民的土地承包经营权，还是举家进城农民的土地承包经营权，都应得到平等保护；需要在用途管制、不改变农用地用途的条件下平等开放土地承包经营权流转市场，并在培育、发展和规范土地承包经营权转让市场的基础上，逐步开放土地承包经营权抵押市场；需要改革征地制度，保护农民的土地承包经营权免受公权力的肆意剥夺和侵害。

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