新时期土地收购储备工作的探索

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　　【摘要】我国城市土地收购储备制度已在全国范围内基本建立并在调控土地市场中发挥了重要作用，合理有效显化了土地的资产价值，有力地促进了我国的城市化建设。但是，我国城市土地收购储备制度目前仍然存在着收购储备资金紧张、收购储备工作未能“应收尽收”、土地收购和出让决策机制不完善、毛地出让遗留问题较多，净地出让机制尚未有效建立、现有土地储备内设机构、级别和人员编制难以适应日益繁重的土地收购储备任务的需要等诸多问题，削弱了城市土地供应的垄断性，亟待通过采取针对性措施解决相关问题。
　　【关键词】土地收购储备；土地融资；土地调控
　　
　　1 土地收购储备工作现状
　　土地储备制度源于国外，最早起源于荷兰的阿姆斯特丹，最初是为解决城市人口问题，后来欧洲国家相继开展了该项工作。我国于上世界九十年代末开始实施土地储备制度，以上海土地发展中心的成立为发轫，许多城市纷纷开始实施土地储备制度。
　　近年来，随着宜昌市城市化建设的推进，土地收购储备工作也得到了长足发展。通过积极主动服务，严格规范管理，强化政府调控，垄断土地一级市场，充分发挥了市场再配置土地上的基础性作用，合理有效显化了土地资产价值，支持了企业改制及职工安置，支撑了招商引资重点项目建设，促进了城区基础设施建设，改善了城市面貌，发挥了政府融资平台的巨大作用，为城区经济社会发展提供了有效的保障。
　　但当前的土地储备工作也存在一些问题和不足，表现在：一是工作“守”多“攻”少，“大储备”及“主动储备”意识不强。二是收购储备资金来源渠道需完善。三是未实现“应收尽收”，储备土地“熟化”程度不够。四是现有土地储备内设机构、级别和人员编制难以适应日益繁重的土地收购储备任务的需要。
　　2 解决问题应当采取的针对性措施
　　2.1 更新理念，显化资产价值
　　经营土地是经营城市的核心。城市土地是城市经济发展的最基本要素，是城市各种资源配置的载体，是城市最大、最具活力、最有增值潜力、最容易被政府控制的重要资产。无论城市规模的变动还是经济总量的增长，最终都要通过城市土地利用的规模、密度和结构来显示。城市竞争力的衡量也是最直接反映在城市土地总体价值的高低之上。当前，在宜昌市建设省域副中心城市、长江中上游区域性中心城市、世界水电旅游名城的重要战略机遇期。创新土地储备机制，实施“经营城市、经营土地”战略，推进土地资产资本化，更好地为城市经济发展服务，是当前国土资源管理工作面临的重大课题。
　　城市土地储备经营包括土地资本的投入、土地的储备、土地的供应、资金的融入、土地的收益分配。土地储备是龙头，依法取得土地实施收购储备，并进行房屋拆迁、土地平整、配套设施建设等土地，根据城市经济发展对土地的需求，有计划地将土地投放市场；土地融资是支撑，城市土地经营离不开金融的支持，由于土地储备和开发需要大量的流动资金，政府投入专项资金用于土地经营数量有限，因此，须借助土地抵押寻求银行贷款等金融支撑；充实财政是目标，土地是宜昌市城市建设的“聚宝盆”，做活土地经营的根本目的是抓好财源建设，从经营土地中找城市发展的原动力，提高土地资源的配置效率和增值收益，扩大土地收益在财政收入中的比重，募集更多的建设资金，用于城市基础设施建设和土地开发，调节社会分配，从而推进宜昌市的省域副中心城市建设。
　　2.2 制定相应规章制度，增强指导作用，规范土地收储行为
　　土地储备机构扮演着双重角色，既是国土资源法律法规的执行者，又是资产经营单位。土地储备运行实践涉及土地征收、征地拆迁、开发整理、城市规划、资金管理、银行贷款、投资立项等多方面工作。宜昌市目前执行的是2000年发布的《宜昌市土地储备管理暂行办法》，迫切需要对其进行修改和完善，出台新的《宜昌市城区土地储备管理办法》，以进一步明确土地储备制度的功能定位，统一运作模式，界定土地储备范围，保护土地权利人权益，加大财政资金支持，规范融资行为等。
　　修订出台《宜昌市城区土地储备管理办法》，作为宜昌市城区土地储备的纲领性文件：一是有利于进一步增强政府调控土地市场的能力，能够根据宜昌市城市发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地，有效调控土地供应总量、结构和时序。二是有利于进一步促进土地节约集约利用，从而促进产业升级和结构调整。三是有利于进一步支持企业改革，盘活和显化改制企业的土地资产，解决下岗职工安置问题。四是有利于进一步保证规划的实施，以实现城市经济布局和产业结构的优化，使土地利用总体规划和城市规划得到落实。五是有利于进一步增加政府土地收益。
　　2.3 构建良好的工作“机制”，体现公正高效，推行决策、执行、监督三位一体
　　土地储备是一项综合性工作，工作量大、任务重、责任大，涉及部门多。要推动这项工作顺利进行，取得实效，应构建决策、执行、监督三位一体的各部门联动协调机制。
　　2.3.1 构建“土地储备四层工作机制”。决策层：成立土地资产经营管理委员会，是市人民政府实施土地储备工作的领导和决策机构，建议由市长任委员会主任，分管副市长任副主任，土地资产经营管理委员会设办公室，设在市国土资源局。执行层：市城区国有土地储备实行统一规划、统一储备、统一整理、统一供应，市土地储备中心隶属于国土资源管理部门，负责土地储备的具体工作。监督层：纪检监察、财政、审计部门应加强对土地储备工作的监督检查。联动层：国土资源、发展改革、财政、规划、住建、人力资源和社会保障、房管等相关部门及各区人民政府（管委会）应当按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。
　　2.3.2 实行“土地储备三类会议制度”。土地资产经营委员会年会每年召开1―2次，由市长主持召开，研究制订土地储备的相关政策和制度，审议和批准土地规划储备范围、年度土地储备计划和土地储备实施方案等，负责对重大土地储备事项进行决策部署；市政府每月召开土地储备例会，由分管副市长主持，专题研究具体的土地收购储备和出让事项，土地储备例会成员由纪检监察、国土、规划、建设、财政、房管等部门的负责人组成；市国土资源局和市土地储备中心分层次适时召开土地收购储备集体会审会，集体研究土地收购储备的具体业务事项。
　　2.4 把住土地收储“关口”，实现应收尽收，高度垄断土地一级市场
　　构建“政府主导型”的土地收购储备机制。强化政府对土地一级市场的垄断，牢牢抓住收购储备和供应两个核心环节，切实做到从收购、收回土地、储备土地到出让土地，做到一个渠道“进水”,一个池子“蓄水”，一个龙头“出水”向市场供地。
　　推行“应收尽收”。政府掌握土地的“统一收购储备权”，对于城区内所有需盘活的存量建设用地，原则上都由政府收储，在这一点上应赋予市土地储备中心代表政府依法收储的强制性；对于增量经营性用地也须纳入到收储范围，先行统征，形成集聚效应，通过招拍挂等形式有序投放市场，最大限度地提高政府从土地上的直接收益。同时，应积极规范二级土地市场的土地交易行为，当前，宜昌市原划拨土地使用权转让已经土地收储机制规范到位，但出让土地使用权市场的隐性交易时有发生，由于交易的隐蔽性较强，监管难以到位。
　　2.5 实现工作方式的转变，化被动为主动，增强储备土地调控效果
　　坚持土地经营与城市规划、经济发展的有机结合，化被动为主动，充分挖掘土地资产的增值潜力，切实增强土地收益在财政收入中的比重。
　　2.5.1 土地储备实行规划、计划管理。主要结合道路交通网规划、重大工程、重点项目和重点地区、重点区域的发展，做好中长期土地储备规划。如：结合城区南展和跨江发展，应着手编制市城区江南片区的土地储备规划。根据土地利用总体规划、城市总体规划、城市近期建设规划、土地利用年度计划和市场供需状况编制年度土地储备计划，报市人民政府批准后组织实施。年度土地储备计划包括储备土地规模、储备土地前期开发规模、储备土地供应规模、储备土地临时利用计划、计划年度末储备土地规模等。

　　2.5.2 做好城市规划与土地储备规划、计划的衔接。根据实施城市规划的需要，市土地储备中心可会同规划、国土、发改、住建等相关部门拟定规划储备土地范围。经市土地资产经营管理委员会批准后，规划部门负责组织划定储备土地红线，明确土地用途等基本规划建设条件；国土部门负责核发规划储备土地的批准文件。纳入规划储备范围内的土地，暂停规划选址定点、暂停发放建设用地规划许可证、严控户籍迁入和土地用途变更等。
　　2.5.3 加强“土地熟化”整理。对储备土地特别是规划储备土地实行统一规划，分期开发，对储备土地进行开发整理，包装扮靓土地，将“生”地做“熟”地，“荒”地变“宝”地，市土地储备中心根据城市规划、年度土地储备计划和开发实施方案组织对储备土地进行前期开发，增加土地附加值，实行土地收益最大化。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，可委托市城投公司组织实施，也可通过公开招标方式选择实施单位。对前期开发涉及国有土地上房屋拆迁补偿安置的，由市土地储备中心委托市房产管理部门组织实施。
　　2.5.4 理顺征地拆迁机制体制。发挥区级政府在征地拆迁中的主体作用和积极性，调动区级政府参加房屋拆迁安置的主观积极性，使区级政府真正成为房屋拆迁安置的主体。仅靠行政手段来协调远远不能满足房屋拆迁的需要，需要通过调整土地出让收益的分配机制等经济利益来加以调整。
　　2.5.5 结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的贯彻实施，市政府应尽快明确组织实施国有土地上房屋征收的主体单位及实施办法。同时，明确储备土地供应涉及规划红线范围内的居民住宅原则上应实行原地或就近地段安置。
　　2.5.6 科学供地，充分挖掘土地升值潜力。把握供地的批量、时序和投放时机。着力盘活城市中心地区、繁华地段等重要区位的存量土地，使黄金地段“溢出黄金地价”；通过“土地熟化”过程，完善基础设施配套，使生地“溢出成熟价”。
　　2.6 打造融资“平台”，加大融资力度，助推城区经济发展
　　土地收购储备，为城市建设提供有效的资金支持，是重要的融资平台。市土地储备中心集中了城区优质土地资产，通过垄断经营，集中供应，具有了较强的融资能力和偿债能力，为银行等金融部门所认可。为进一步打造该融资“平台”，需做好以下几点：
　　2.6.1 市人民政府建立市级国有土地储备专项资金。市财政按照国有土地使用权出让纯收益的10%提取土地储备专项资金。土地储备专项资金实行专户储存、独立核算，专项用于国有土地的储备。同时，为满足“应收尽收”的需要，市财政应加大对土地收储周转金的投入支持力度。
　　2.6.2 继续加大融资力度，增强融资的主动性、统筹性，减少资金风险。履行土地储备的贷款主体资格，结合职教园、旧城改造等项目建设，科学编制融资规划与计划，确定年度土地收购储备资金收支预算和贷款融资规模，保持时间的连贯性和融资环节的顺畅性，保持土地收储政府融资平台的良好信誉，有效应对“还贷峰值年”的各项工作。
　　2.6.3 财政部门应当根据土地储备的需要以及概算安排，及时核拨用于土地储备的各项资金。对土地储备中心垫付的储备成本，财政部门在收到土地价款后，及时拨付给市土地储备中心。
　　2.6.4 认真核定储备土地成本。储备土地成本由国土、财政、房产、审计部门审定。其中国有土地上房屋拆迁补偿费由房产管理部门核定，基础设施配套费和其它需要专门部门审查的费用由审计部门审定，其它成本和总成本由国土资源管理部门和财政部门共同审定。
　　2.7 完善组织机构，加强队伍建设，提高土地收储的执行力
　　当前土地收储工作要求高、任务繁杂、资金流量大，现有人员编制数量、内设科室级别，以及未设置财务科的现状已极不适应日益复杂、繁多的工作需要。为了土地储备事业的长远发展，建议：一是根据资金管理需要，增设财务科。二是为更好地履行土地储备职能职责，建议储备中心内设科室级别由副科级调整为正科级。三是适当增加人员编制，以满足日益繁重的土地收购储备工作需要。从而形成一支有本事、肯干事、于成事的干部队伍，为土地储备事业的发展提供人才保障。
　　
　　参考文献：
　　[1]周寅康 李如海等.城市国有土地收购储备机制研究 [J].南京大学学报(自然科学版) ,2002 .11
　　[2]胡存智 .完善土地收购储备制度的建议和思考[J].中国土地科学, 2010.5
　　

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