我国征地补偿制度健全改革建议

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　　【摘要】低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。土地征收不仅没有富裕农民，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公。使我国本已存在的城乡差别、工农差别进一步固化，使得解决统筹城乡二元社会经济发展问题变得更加困难。大量的失地农民生活水平不断下降，土地信访案件大量增加，各种不稳定因素和极端事件时有发生。因此，探讨建立合理、公平、公正的土地征收补偿制度对于我国的社安定团结、建设和谐社会有着重大意义。
　　【关键词】土地征收；征地补偿；农民安置
　　
　　土地对大部分的农民具有生产资料和社会保障双重功能。农民一失地,就成为“三无”人群，即种田无地、就业无岗、社保无份。失地农民中，家庭人均可支配收入低于当地城镇居民最低生活保障线的约有5418万。现行的征地补偿制度形成于计划经济时期，与当前社会主义市场经济发展的要求不相适应。在社会主义市场经济的进程中，如何确保农民的命根子在土地征用补偿过程中换来对等的利益是广大农民的心声，所以加快征地补偿机制改革成为“三农”问题中的一个焦点。研究征地补偿过程中的公平性问题，不仅有利于保护失地农民的合法权益、规范中国的土地市场，而且也有利于社会的稳定、提高农民的收入，有利于加快中国的城市化和工业化进程，进而保持中国国民经济持续、健康、快速发展。
　　1 我国征地补偿立法和社会现状
　　自建国初期,为国民经济基础建设,兴建关系国计民生的公益事业,在1950年就开始了土地征收和相关的立法工作。20世纪80年代以来，我国一直处于城市化进程的高速发展阶段。中国土地制度实行国家和农村集体所有两种所有制形式，国有存量建设用地极为有限，很难满足社会发展需要。因此，征收集体所有的土地成为满足其对土地需求的主要来源。随着市场经济体制的建立、农村土地大规模被征收，征地利益冲突问题日趋显著。一方面，征收农村集体土地的范围越来越大，农村集体经济组织和农民失去的土地越来越多；另一方面，国家给予农村集体和农民的征地补偿费却很少。在农民集体征地所得收益在集体成员内部进行分配时，农民集体的代表――农村基层干部因其特殊性另成一利益集团。农村土地产权主体模糊，土地征收立法尚存不足等的存在，便于他们利用其职权对农民集体的利益进行侵占，致使干群关系紧张，农民上访增多。
　　2 土地征收补偿的理论依据
　　2.1 特别牺牲理论
　　特别牺牲理论从财产权平等保护的宪政原则出发，认为：第一，财产权虽负有社会性义务，但也应适用平等保护原则。第二，征收的意义在于，允许国家运用公权力以合法的形式对具有财产价值的权利造成损害，目的是社会公共利益的增加。
　　2.2 结果责任理论
　　结果责任理论，也称之为无过错责任理论。该理论认为，由于国家的征收行为对被征收人造成相应的损失,虽然这种征收行为是出于公益目的的合法行为所造成的，但是对于被征收人来说，其受到的损失和因侵权行为所受到的损害是一样的。
　　2.3 公平负担理论
　　公平负担理论认为，国家在任何情况下都应当以平等为基础，为公民设定义务。国家公益征收行为的受益者是社会全体，因此社会全体也应当承受国家行为所造成的损害。
　　3 我国土地征收补偿制度缺陷
　　3.1 我国土地征收补偿制度的特殊性
　　由于在征地实践中出现土地征收权滥用问题，一些商业性项目用地也由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成了侵害。十一届三中全会以后我国实行了农村经济体制改革，农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，对所有权主体多级性和不确定性的规定，反而造成了集体土地所有权主体的虚位，导致了集体土地人人所有，却人人无权。即使属于村内小组所有的土地被征收后，乡(镇)、村克扣、截留补偿金的不正常现象大量存在，补偿金落实到真正土地权利人手中的所剩无几。
　　3.2 补偿费偏低且计算不合理
　　首先，以产值作为征地补偿标准不尽合理。这样形成的土地征收价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。其次，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征收后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。再次，在地区经济发展水平差异会导致地价差异上欠考虑。
　　3.3 征地补偿费分配混乱
　　目前，就征地补偿款的分配问题，法律尚无明文规定，什么情况应该给，什么情况不应该给，没有统一的标准。在实际补偿分配过程中，争议最多的是土地补偿费和安置补助费。其次是安置补助费的分配，安置补助费的目的主要是用来安置征地后剩余劳动力的，由安置单位享有，但由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此许多地方均采取货币安置的方式。
　　3.4 征地补偿程序的不足
　　主要表现在补偿程序不完善，且失地农民在利益受到侵害后欠缺司法救济。补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。另外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现。
　　3.5 补偿方式不尽合理
　　现有补偿方式主要是一次性的货币补偿方式。这种一次补偿便弃之不管的做法，实际上走的是西方国家工业化早期以牺牲农民为代价的城市化老路。结果是失地农民成为城市的边缘化人群。其居住社区成为“城市的边缘化地带“，将给城市的经济、政治和文化带来无穷困扰和长久隐患。
　　4 我国征地补偿制度改革的几点建议
　　4.1 征地补偿制度原则的重新构建
　　完善我国的土地征收补偿制度，既要充分考虑到目前各国均以完全补偿为原则的发展趋势，同时也要从我国的实际情况出发。我国目前尚处于社会主义初级阶段，经济水平较低，倘若推崇完全补偿原则，以土地作为非农地的市场价格为补偿标准，国家财政上将难以承受，最终将会影响到经济发展和广大群众切身利益。我国在现阶段应采用“公正补偿”的土地征收补偿原则。与“全额”或者“完全”相比，“公正”更具有灵活性、适应性和包容性，以适应社会经济发展的需要，使被征收人的损失按照公平的市场价格得到填补。
　　4.2 严格土地补偿标准的确立和补偿款的发放
　　第一，统一年产值标准的制订。第二，统一年产值倍数的确定。第三，征地区片综合地价的制订。最后，做到对征地补偿安置费使用和管理进行严格监管，做到专款专用，严禁侵占、截留或挪作他用。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。
　　4.3 完善征地补偿程序
　　综合考虑国内外成功经验，结合我国现行管理体制，我国的土地征收补偿程序可以设置如下：第一，前置程序。第二，征收申请与审批程序。第三，批准征收决定做出后，需用地人与被征收人可以就征收补偿继续协商，协商不成的，可申请土地征收委员会裁决。第四，土地征收完成。第五，增加土地征收行政救济，以保护土地行政管理相对方合法权益的法律制度。
　　4.4 完善失地农民社会养老保险制度
　　新型农村养老保险制度的目标应按“低水平、广覆盖，个人缴款、政府（或企业）补助，区域性集体补充”的原则进行设计。所谓低水平，指的是低标准缴费、低标准享受。农民到达法定年龄每月领取的养老金数额，应以当地基本生活需求标准为宜。所谓广覆盖，体现在没有城镇户口的各类人员均可参保。所谓个人缴款，政府（或企业）补助，是指对于真正意义上的农民，除个人缴款外，政府应相应补贴农民个人账户。
　　5 结语
　　本文通过分析中国历史上不同时期征地补偿制度、当前失地农民问题现状、产生失地农民问题原因以及国内外解决失地农民问题的经验，提出主要应该以科学发展观为指导，从改革完善征地补偿机制和健全社会保障体系两个方面入手，才能从根本上解决中国当前的失地农民问题，才能推动国民经济健康发展和社会安定稳定，才能推动社会主义和谐社会建设。
　　
　　参考文献：
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　　[2]陈征，李建平，郭铁民等.政治经济学[M].北京高等教育出版社，2003
　　[3]斯诺.斯诺眼中的中国[M].北京：中国学术出版社，2002
　　

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