完善地方财政管理体制，促进地区经济可持续发展
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作者: 王斐
目前，我国社会主义市场经济发展进入一个新的阶段，经济管理体制模式由计划经济体制向市场经济体制的转变，经济增长模式从粗放扩张的增长方式转变为资源节约型的增长方式，这“两个转变”成为我国经济社会发展的必由之路，作为经济管理体制转变中的重要内容财政管理体制改革必须进一步深化。应该在国家“分税制”财政管理体制框架下完善财政管理体制，理顺省以下地方财政管理体制，促使财政资源配置、收入分配、稳定发展等职能的有效发挥。
财政是国家政权活动和管理的重要内容，是政府的经济管理行为。在市场经济条件下，随着国家管理方式的转变，财政成为国家宏观调控和平衡经济、社会发展最重要的工具之一。国家发展过程中，财政资源配置、收入分配、稳定发展等职能的有效发挥，需要建立完善的财政管理体系。其中，财政管理体制的建立和完善是基础，是处理政府间财政关系的基本制度，是规范政府之间财政关系的法律法规，核心是国家各级政府财政的独立程度以及财权和事权的分配。
从国家诞生起，财政管理体制就是上层建筑的重要组成部分。同时，随着国家的发展和社会制度的演进，财政管理体制的形式和内容也在不断地发展和丰富。人类社会从资本主义制度诞生以来，财政管理体制发展有了第一次重要的飞跃，而社会主义制度的出现，赋予了国家财政管理体制新的内涵和意义，并在实践中不断地完善。1994年我国推广实行“分税制”财政管理体制，是新中国成立以来，也是改革开放以来，在财税管理体制上经历的一次最深刻改革，是财政管理的重大制度创新，已经取得预期的效果。但在肯定“分税制” 财政管理体制改革方向和成就的同时，也不能忽视“分税制” 财政管理体制有待完善的问题，特别是“分税制”财政管理体制在省以下延伸和规范的缺失，己经严重地阻碍了整个“分税制”财政管理体制改革的进程，因此，完善财政管理体制势在必行。
一、现行财政管理体制运行情况分析
分税制改革以来，为了均衡地区间财力差距，促进公共服务均等化，中央财政在集中财力的基础上，不断加大转移支付规模，取得的成效是有目共睹的。但由于历史原因和经济环境的变迁，分税制财政管理体制也存在不容忽视的问题：
（一）分税制下盟市“两税”基数过低
1994年分税制中的主要税种――增值税以及消费税的“两税”税收返还基数是参照1993年各地收入基数核定的（国发[1993]85号），很大程度上延续了1993年实施分税制前各地区既得利益格局和原财政包干体制造成的地区间财力不平衡的不合理因素。若1993年盟市“两税”返还基数较低，在“存量不动，增量调整”的原则下，则该盟市财政收入就具有先天不足特征。
（二）财力由中央到地方层层向上集中
1994年分税制实施后，在提高中央财政占全国财政收入比重的同时，自治区对盟市也采取了集中财力的办法。作为主要财政收入的“两税”75%上划中央，25%留归地方，“两税”基数之上增量部分，中央对地方虽然美其名曰返还，但实际返还数是在上年返还基数基础之上再按上划“两税”增长率乘以0.3系数递增返还，而不是按上划“两税”新增绝对额的比例返还地方，自治区“两税”返还盟市时也采用了类似的办法。造成中央对地方、地方上级财政对下级财政“两税”返还比例逐年下降，“两税”增量财力被上级财政集中的局面。同时，作为地方财政收入的地方税收体系十分不健全，地方税收的税基过窄，增收潜力较小，没有主体税种当作地方财政支柱，很难形成和建立比较稳定的地方税收体系。地方政府没有必要的税收立法权，无权根据本地经济发展的实际情况，开设适应当地财源的新税种，地方经济增长点无法转化为地方财政收入新的增长点。
（三）“事权”层层下放
在盟市级财力被中央、自治区集中的同时，市场经济中盟市政府的事权呈扩大趋势。农业、教育、科学、社会保障、环境保护等与增长挂钩的法定支出日见增大，财权与事权的统一出现了“上级点菜，下级拿钱;上级决策，下级配套”的矛盾。各盟市城市化、工业化都需要大量财政资金的支持，“事权”的扩大使盟市财政面临巨大的支出压力。
“财权集中向上，事权逐层下移”的财政体制，反映在盟市的财政收支上，是财政收入总量高速增长，但地方财政可用财力增长缓慢，地方政府承担的公共需求增多，财政支出压力加剧，财政收支矛盾突出。
二、发达国家的地方财政管理体制概述
（一）日本现行地方财政管理体制
日本政府由中央政府、都道府县和市町村三级组成，财政也相应地分为三级，各级政府都有独立的预算。日本的地方财政管理体制遵循分税制原则，明确划分各级政府的职责或事权范围是合理确定各级政府间财政分配关系的前提。日本各级政府的事权分配基本上遵循的是美国使节团长卡尔・夏普于1949年提出的“三原则”：明确行政职责原则，即彻底划分三级政府的事权，明确各自的职责和义务;优先市町村原则，即为了维护民众的利益，不论哪种行政事务都应首先考虑交给最能反映民意，并且是行政权力最小的市町村政府办理;效率原则，即对于跨区域，需要协调关系的事务，要以办事效率高、费用低作为事权划分的标准。日本的税收实行三级管理。中央政府向地方转移了大量收入，主要采取三种形式：地方让与税，地方交付税，国库支出金。
（二）美国现行地方财政管理体制
美国是一个联邦制国家，由联邦政府、州政府、哥伦比亚特区及地方政府组成，各级政府都有独立的预算。美国的地方财政管理体制所遵循的原则有：分税制原则、效率原则、收入的划分及税收管理权限和财政补助制度。
（三）可借鉴的经验教训
通过对这些在绩效表现上都名列前茅的地方政府的研究，分析西方发达国家多级政府间事权划分与财政支出的职能结构，我们得出以下结论：
1.发达国家基本上都把公共财政支出范围限定在“市场失灵”的领域。由于各国的政治、经济体制及文化传统等社会经济条件不同，造成了各国政府的职能范围与公共财政支出范围存在着明显的差别。但同为资本主义市场经济条件下的政府及公共财政，各国基本上都把政府的职能限定在诸如国防、行政管理、基础设施建设、环境保护、社会保障等“市场失灵”领域。 2.在大致划分各级政府事权范围的基础上强化各级财政的民主控制原则，是财政联邦体制（或财政联邦主义）有效运营的制度保证。国内多数研究多级财政体制的学者都认为，合理地划分各级政府的事权范围，并在此基础上确定各级财政的支出范围是确立合理的多级财政体制的首要前提。多级政府间合理的事权与职责的划分，仅仅为规范各级财政支出活动提供了一个基本的必要条件，但并没有为其提供充分条件。其理由如下：首先，多级政府间的事权划分与政府职责范围的划分虽然存在着密切的联系，但二者并不完全一致。主要发达资本主义国家各级政府之间的事权划分最主要的是立法权归属的划分。其次，多级政府之间的事权与职责的划分并不直接意味着财政支出范围的划分。最后，即使能够在多级政府间的事权与政府职责范围划分的基础上，清楚地划分开各级财政的支出范围，仍然无法有效地保证各级财政支出职能结构的合理化。这也就意味着，即使能够清楚地划分开各级财政的支出范围，即各级政府提供公共产品的种类，也无法明确地规定各级政府提供有关公共产品的数量和质量。通过以上的分析可以看出，多级政府间的事权、职责以及财政支出范围的划分，对于维护一个多级财政体制的有效运营具有重要的意义。为此，一个公正合理、富有成效的多级财政体制，必须确保的是各级财政活动都是在民主控制的原则下运营的。在各主要西方发达国家，各级财政预算都由相应级别的议会最终负责，有关的行政机构仅仅是预算的提出机关，议会的审议、修改、批准以及在实施过程的审核与监督对于合理地使用财政资金具有不可或缺的重要意义。
3.从主要发达国家各级财政支出的实践来看，各级财政支出的确存在着一定的分工关系。一个最为明显、各个西方发达国家都遵循的分工原则就是，国防、国际关系（包括政治、经济两个方面）方面财政支出应该由中央财政（或联邦财政）来承担。除此之外，主要西方发达国家的多级财政体系在财政支出分工方面还具有以下特点：首先，社会保障、医疗与健康、公共福利等具有收入再分配性质或需要全国统一标准的公共产品和服务，主要应该由中央政府（或联邦政府）或层级较高的地方政府（或联邦成员政府）来提供。其次，在绝大多数国家，教育支出是各级财政都必须承担的最主要项目。最后，对当地居民的生产、生活具有直接影响的消防、城市规划、公共卫生、住宅等支出项目，应该由层级较低的地方政府来承担。
从上述情况可以看出，作为典型的实行“混合经济体制”的西方发达国家，公共财政支出并不是涉及到经济活动的所有领域，其目标不是取代而是完善市场机制对资源配置的作用，其活动不是与私人企业竞争，而是提供私人企业不能提供或不愿提供的公共产品和服务，甚至是扶助私人企业顺利成长。这也就是意味着资本主义国家的财政活动不是否定，或者从根本上变革资本主义市场经济运行的基本机制，而是辅助、引导其更有效地运营。
三、完善盟市财政管理体制的建议
（一）适当调高民族自治地区“两税”分享比例，促进地区经济均衡发展
我国现行分税制管理体制，在体制设计上遵循全国统一的原则，无论是收入划分，共享收入的分享比例，还是税收返还基数的核定，“两税”增量返还系数的确定，都是全国“一刀切”。这种体制使大部分新增财力为中央所有，加之目前民族自治地区转移支付不到位，直接导致民族自治地区与发达地区经济发展差距和财力差距进一步扩大，民族自治地区财政增长乏力。分税制运行以来的实践表明：中央从民族自治地区集中财力过多，民族自治地区与东部发达地区经济发展差距加大。所以不给经济欠发达的民族自治地区在财政管理体制上创造一个较为宽松的制度环境，采取特殊的倾斜政策加以扶持，民族自治地区经济会更加落后，民族自治地区单纯依靠自身努力，是无法与东部发达地区在经济发展上处于同一条起跑上，也就不可能实现平等竞争，共同发展。因此建议中央适当调高民族自治地区“两税”分享比例，中央、民族自治地区各占50%，调高税收增量返还系数。
（二）适当扩大转移支付规模和支付系数，针对性解决地区经济生态项目
财政管理体制的另一项重要内容是转移支付制度，转移支付规模大小反映了上级政府均衡各地财政支出水平的资金调度能力。如果转移支付的规模过小，就难以平衡地区经济发展，不能较好地实施中央宏观调控，从而无法达到转移支付的目标。为此建议一是适当扩大转移支付总规模，将转移支付规模与中央“两税”挂钩，并用法律形式固定下来，解决目前中央将集中的收入首先满足自身支出需要后，再补助地方的做法。二是适当提高民族地区过渡性转移支付系数，尽量缩小地区间财力的差异水平，确保民族地区能够享受基本的公共服务;适当扩大民族地区转移支付按客观因素分配所占的比重。三是针对内蒙古部分盟市严重的水土流失、土地荒漠化以及污染的治理，在各地财政本身积极筹集环境治理资金的同时，建议中央和自治区加大实施天然林保护工程、退耕还林还草工程等专项财政资金投入力度。
财政体制改革是一种利益关系的重新调整，是牵一发而动全身的大事，怎么改，力度多大，都要充分考虑国家宏观财政管理体制、国家税收制度、地区经济发展水平、财政收支状况以及下级政府的承受能力，调动各有关方面积极参与，广泛听取意见，在充分论证的基础之上，确定新的财政体制。为保证新体制的可行性，以近年决算资料为依据，按新体制财力分享办法进行精确测算。改革的目的是通过体制创新，充分调动各地区发展经济，培植财源，组织收入和强化支出管理的积极性，进一步规范各级财政的分配关系，增强当地政府宏观经济调控能力，加快建立各级政府财政收入持续、快速、协调增长的长效机制，切实构建和完善公共财政体系，促进地方经济和社会各项事业协调发展、创新发展、和谐发展。
（作者单位：呼和浩特市财政局）
责任编辑：康伟
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