政府协同视角下京津冀区域生态治理问题研究

来源:用户上传      作者: 张彦波等

　　摘 要：以京津冀区域为代表的雾霾污染加剧，重新唤醒了公民和社会的生态意识。相对于自适应能力较弱的市场和企业以及自组织能力较差的社会组织而言，掌握国家公共权力的政府顺利成章地承担起区域生态治理的重任。京津冀区域政府如何突破生态治理的认知局限，从区域政府协作的角度寻求和构建区域生态治理体系，提升政府生态治理能力和效率是研究的重要内容。
　　关键词：京津冀；政府协同；生态治理；机制
　　中图分类号：F127；C93 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2015）03-0023-04
　　随着我国现代化进程的不断加快，区域经济发展水平也不断提高，但与之相悖的是我国环境问题日益突出，生态污染不断加剧，尤其是2013年以来，以京津冀区域为代表的雾霾污染加剧，重新唤醒了公民和社会的生态意识。正如行政生态学家吉更斯所提出的“脱阈”概念论述的观点：“现代化进程中各种社会要素逐次背离传统存在秩序，实现了对空间和时间的超越，既可能激发巨大的社会发展动力，又可能引致巨大的不确定性甚至是公共危机。”在这种情况下，相对于自适应能力较弱的市场和企业以及自组织能力较差的社会组织而言，掌握国家公共权力的政府顺利成章地承担起区域生态治理的重任。从理论角度来看，政策和法规是政府区域生态治理的“合法性”工具，通过政策和法规的输出对公众行为、社会行为以及政府行为进行重塑和矫正；而从实践的角度来看，政府如何突破生态治理的认知局限，从区域政府协作的角度寻求和构建区域生态治理体系，提升政府生态治理能力和效率是当前京津冀区域政府应重点研究的问题。
　　一、区域生态治理的政府职能解构
　　学界对于生态治理的概念和内涵争论不一，从宏观角度来看，生态治理指的是以政府、社会和公民为代表的多元生态主体通过自身行为的矫正以及以科学合法的政策和价值工具为载体构建良性互动的环境治理和保护模式；从微观角度来看，生态治理指的是以生态学的区域划分为界限，对区域内生态环境的保护以及生态污染的治理。生态学视角的区域概念与现实中的行政区域划分界限的不完全重合性，导致生态区域内可能存在多个行政区域，因此，区域生态治理需要不同政府间的协作和配合[1]。
　　区域生态治理的政府职能主要包括五个层面的内容：第一，区域政府的生态信息职能。区域政府的生态信息职能主要是指以区域统计部门和环保部门为主导的对区域内的生态信息和数据进行统计、分类，并建立相应的生态信息管理平台。第二，区域政府的生态规划职能。从静态的角度来看，区域政府的生态规划包括区域内产业经济发展、产业布局以及居民生活区域与生态环境的协调。从动态的角度看，区域政府的生态规划不仅要关注现有的自然资源和生态环境，而且从可持续发展的视角来引导区域内生态项目的建设和发展。第三，区域政府的生态发展职能。以绿色GDP绩效考核指标为导向的区域内经济发展的生态性转向以区域内生态城市、生态社区以及生态集群产业园区的建设为契机，不断拓展和延伸区域生态的影响阈，进而不断提高社会组织及公众的生态保护意识。第四，区域政府的生态治理职能。区域政府的生态治理职能主要是对区域政府生态治理职能进行重新界定，健全区域生态治理的政策法规体系，不断提高区域政府生态治理的政策执行力和执行效率，降低区域政府生态治理的行政成本，跳出事后处理的传统生态治理模式，逐步实现区域政府生态治理的前置模式。第五，区域政府的生态安全监管职能。区域政府的生态安全监管职能包括生态安全监控与生态安全保障两个层面的内涵，通过完善制度和规范引导社会公众的生态行为，提高公众的生态监控和保护意识。此外，区域政府还应该通过建立区域生态问责机制、生态恢复和补偿机制以及生态法治化等方式完善区域政府的生态保障体系。
　　二、京津冀区域生态治理政府协同的现实困境
　　生态环境本身具有外部性、时空延展性以及公共性等特点，而且生态环境保护具有复杂性和动态性，这些因素都决定了我国区域生态环境治理的协作性和整体性。京津冀区域是我国目前经济发展较快的的区域之一，区域优势便利，尤其以北京、天津以及唐山等核心城市的城市辐射和带动能力较强，但是随着京津冀区域非再生资源消耗的加剧、重污染产业治理的迟滞性、生活污染的日趋严重性以及自然生态破坏加剧等问题的涌现，京津冀区域的生态污染问题显得极为突出。但是，京津冀区域各城市归属不同的行政区域管辖，极易导致生态治理政策和生态治理执行的不一致性，因此，京津冀区域协作治理的有效性和一致性成为京津冀区域生态治理的当务之急。目前，京津冀区域政府生态治理协作的限制性因素和现实困境主要表现在四个方面：
　　1. 京津冀区域生态协作治理理念认知的模糊性。京津冀各区域政府通过行政区划与经济管理和发展体制相融合的区域经济治理模式推动了京津冀区域经济的稳步发展。然而，随着我国生态污染与破坏程度的加剧，区域生态问题层出不穷，原有的区域经济治理模式面对纷繁复杂的生态问题显得动力不足，频频出现政策失灵的困境，其中最为显著的就表现在区域生态协作治理领域。究其原因，京津冀区域长期行政区划的阻隔导致各行政区域间竞争多于合作，政府间的横向协作意识淡薄，主要表现为三个方面：首先，区域生态执政理念转型的迟滞性。十七大以来，我国党和政府一直强调要保护生态环境，实现自然环境与社会的协调发展。但是由于各区域政府生态执政理念转变的迟滞性，依然固守传统的唯经济论发展模式，对生态政策和执政理念并未深入地贯彻执行，因此，导致京津冀区域生态治理的执行乏力。其次，区域生态理念认知的差异性。无论以政府为代表的公共组织还是个人都是趋于理性的，京津冀区域各地方政府的理性选择极易导致区域协同生态治理行动的集体逻辑，即在中央强制制度安排的推动下，非自觉性的参与区域生态治理，进而导致区域协同生态治理体系流于形式。此外，生态治理政策与生态治理理念之间的内在关联性影响着生态治理需求的信息来源、认知、转换以及输出等全过程，对于区域生态理念的认知提升以及生态治理政策体系的完善有重要的促进作用。最后，区域生态治理理念与政绩观的博弈。由于区域协作生态治理的长期性和高成本性，作为理性经济人的政府会综合地方经济发展水平、生态治理的承载力以及区域内社会公众的生态诉求考虑生态治理的路径和模式。此外，由于地方政府官员政绩观的影响，区域生态治理的高成本投入和长期回报性与官员自身追求的显著政绩间存在冲突和矛盾，因此导致区域政府生态协作治理的消极性和被动性。 　　2. 京津冀区域利益协调机制的失衡。京津冀各城市分属于不同的地方政府，在发展过程中往往首先考虑的是本地区、本城市的基本利益。而且，从目前京津冀区域经济合作的实践来看，区域内协调机制建立在信任和组织承诺基础上，以平等协商为主要协调手段的自组织协同发展方式，并未形成制度化、规范化的发展模式，其共同签署的合作协议与制度规范的约束力较弱，对于各地方政府的执行监督缺位，由此导致京津冀各地方政府都各自为政，分别以本地区的利益和发展为主导发展思路。任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益作贡献。而只会选择做一个搭便车者。如果所有的参与人都选择搭便车，就不会产生集体利益[2]。因此，京津冀区域生态治理的利益协调机制的不健全，导致京津冀各区域政府协同生态治理体系构建进展缓慢。
　　京津冀区域利益协调机制的失衡主要体现在两个方面：首先，中央和京津冀区域利益协调机制的失衡。随着我国行政管理体制改革的不断深入以及行政审批权的下放，地方政府形成了独特的利益链条和利益分配结构；而随着我国生态治理的紧迫性和前置性，中央政府生态治理资金拨款的有限性以及各区域政府生态治理的既定预算固定性等问题，导致各区域政府生态资金保障不足，从而影响了区域生态治理的进度和效果。其次，京津冀区域政府间的利益协调机制不畅。京津冀区域各政府的“经济人”角色定位决定了其追求本地区利益最大化的行为趋向。区域协作生态治理需要各地区支付额外的生态治理成本，而生态破坏行为无规律性和危害的迟缓性很容易导致地方政府背离协作模式，进而引发连带的从众效应，最终陷入高成本-低效益-再投入的恶性协作治理模式。
　　3. 京津冀区域生态治理保障机制不健全。生态治理的保障制度主要包括生态补偿机制、生态恢复机制以及生态治理创新等。首先，京津冀区域生态补偿机制不健全。生态补偿主要是将生态治理外部性的内化过程，即通过对生态治理和生态保护的受益者收取一定的费用来支撑生态治理模式的延续[3]。生态补偿从宏观角度来看，可以分为国家层面、区域层面以及基层层面的生态补偿；从微观层面来看包括对私人、企业以及社会所进行的补偿性措施。生态补偿是一项复杂而系统的工程，生态补偿的标准、范围以及生态补偿的期限等都是目前生态补偿机制建设所面临的重要难题，而生态补偿理论和法律规范的不健全也在一定程度上阻碍了生态补偿机制的构建。目前，我国未出台专业性的生态补偿法律法规，现有涉及生态补偿的法律也分散在多部法律之中，系统性和可操作性缺乏。尽管部分地方和区域出台了生态补偿的相关政策文件，但权威性和约束性不足。其次，生态恢复机制的不完善。生态恢复思想是李普德在1935年提出的，他认为生态恢复就是回复区域生态环境的原有状态[4]。然而，回复原有状态只是生态恢复理论的理想建构，在现实中很难实施，因此，我们将生态恢复定义为修复被人类损害的原生态系统的多样性及动态的过程。但是，生态恢复专业人才的匮乏、资金保障的可持续性不足以及区域协作治理模式的成熟度较低等条件限制，导致京津冀区域乃至我国范围内的生态恢复机制不健全和不完善。最后，生态治理缺乏制度创新。制度的存在在于规范由于有限理性决策而产生的生态治理风险，同时也能规避由于不确定因素而导致的制度功能偏差或风险。但是，制度本身也存在着不确定性，因此需要不断进行制度的改进和创新以适应环境的动态变化。京津冀区域协作生态治理的制度设计存在先天缺陷，制度设计的过于理想化和急功近利性都增加了制度实施的风险概率。此外，由于现行行政体制的束缚，各地方政府都不愿承担制度创新所产生的巨额成本，而且本地生态治理模式与协作治理模式的有机融合也是京津冀区域生态协作治理所需要解决的重要问题。
　　4. 区域生态协作治理的政府失灵。首先，京津冀各方过度竞争导致的负和博弈。负和博弈指的是双方或多方博弈的结果是各方的损失大于收益。而京津冀三省市在城市发展定位、基础设施建设、水资源、产业发展以及生态治理等多方面均存在一定程度的竞争和冲突，从而导致了区域市场分割和地方保护主义、重复建设和治理、政策冲突等问题不断，出现负和博弈的局面。其次，京津冀区域生态协作治理的渐进执行模式。美国经济学家奥尔森曾指出参与成员的数量与参与各方的积极性和主动性成反比例关系，即京津冀区域生态协作治理过程中，部分地区存在搭便车或付出较小成本同样享受生态治理效益的侥幸心理等会对京津冀区域生态协作治理带来消极影响。最后，京津冀区域政府有组织的逃避责任。生态破坏和污染是由各地方政府在追求经济利益最大化的发展过程中共同造成的，然而京津冀中的核心区域通过产业转移、搬迁等形式将生态环境的破坏进行嫁接或转移，从而造成各方都不愿意为生态污染和破坏承担责任，这种有组织地逃避责任的行为与哈丁所提出的公共用地悲剧如出一辙，从而陷入污染-转移-再污染的生态治理怪圈，因此，集体行为导致的生态污染需要在集体协作的基础上共同治理。
　　三、京津冀区域生态治理的政府协同路径选择
　　1. 转变京津冀区域生态治理理念。区域生态治理的理念转变主要体现在：首先，多中心治理理念。生态治理是复杂的系统工程，需要政府、社会、企业以及公众的共同努力才能实现，因此，多中心治理理论为区域生态治理提供了思想基础。多中心不等同于多核心，多中心生态治理理念是以政府生态协作治理为核心内容，以企业、社会以及公众的参与为基础，以实现生态治理的公共性目标为最终目的的区域生态治理过程。其次，生态行政理念。京津冀区域政府要以生态行政理念指导区域综合发展，要努力实现区域经济、社会、文化生态与自然生态的和谐发展，转变传统的以GDP为区域发展衡量指标的考核方案，实现区域内的生态平衡和稳定，以生态治理为基础完善绿色生态考核指标体系，将生态行政理念的贯彻执行作为政府绩效考核的关键指标。
　　2. 区域生态协作治理的协作机制。京津冀区域生态协作治理的协作机制主要包括区域生态治理的顶层设计以及利益调节和处理机制。首先，京津冀区域生态治理的组织框架需要中央、地方的共同参与。京津冀区域由多个城市构成，城市之间是平行和隶属的关系，而无直接隶属关系的城市交界区域之间基本处于无政府状态[5]。因此，要想实现京津冀区域的综合生态治理就必须建立京津冀自主层面的协调监督委员会，成员由各地区选派固定数量人员组成，以该委员会为平台协调各方的共容性利益，同时对区域内的生态问题及应对方案的制定进行决策。其次，构建京津冀生态治理利益协调机制。利益关系是区域政府关系中最本质、最直接的关系。京津冀区域政府间要想实现生态治理协作，必然要首先处理好成本投入和利益分配关系。由于京津冀区域经济发展水平存在明显的差异，生态建设、管理以及前期治理的程度存在较大差别，因此产生的生态治理成本的投入必然会引发多方的摩擦和冲突。因此，区域利益协调机制实现的基础在于构建区域生态治理利益共享机制，要正确处理好区域内生态政策与产业政策之间的关系，简单地通过产业转移和生态污染转移的方式不会从根本上改变区域内的生态环境，京津冀区域利益共享机制要以实体化的组织形态为载体。 　　3. 区域生态协作治理的保障机制。区域生态协作治理的保障机制包括区域生态补偿机制、生态风险防范机制以及生态法治保障机制。首先，京津冀区域生态补偿机制。长久以来，京津冀区域生态补偿机制的不健全加剧了区域内的利益矛盾和冲突。京津冀区域应该以提升区域内生态补偿意识为先导，通过完善区域生态补偿体系和标准等方式保证生态治理主体和受益者的权责匹配。此外，要充分应用经济手段和法律手段，探索多元化生态补偿方式，搭建协商平台，完善支持政策，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。其次，区域生态风险防范机制。加强京津冀区域内的生态合作，建立生态风险信息收集、识别、预警及应急机制。以区域内经济联系为切入点，利用市场机制，拓宽生态治理的资金来源渠道，密切关注由生态风险因素引发的经济波动，从而逆推捕捉细微的生态风险因素，同时要将区域生态风险预防和应急机制制度化和法制化。最后，区域生态法治保障。到目前为止，我国还没有出台专门的针对生态治理尤其是区域生态治理的法律法规，因此，我国应尽快完善生态管理和治理相关领域的法律法规，为京津冀区域生态协作治理提供坚实的法律保障。
　　4. 区域生态协作治理的运行机制。在中央区域生态协调监督委员会的指导下，以京津冀区域生态协调治理委员会为主导，积极构建京津冀区域生态治理的横向财政转移支付制度以及问责制度。首先，建立京津冀区域财政转移支付目的是解决京津冀区域集体行动的成本分摊和利益共享的问题，横向的财政转移支付以生态治理的区域、规模以及前期投入为基本数据，经过科学测算各地区所需要付出的成本，在京津冀区域生态协调治理委员会下设专门的财务管理部门进行生态协作治理资金的统一调配和使用，并由各地区政府联合组织人员定期进行财务审计，保证生态治理资金使用效用的最大化。其次，京津冀区域生态协同治理的问责机制。问责并不是目的，而是为了约束和规范区域生态治理相关机构和执行人员的行为规范，鉴于生态治理的长期性和复杂性，生态治理问责的标准可随治理阶段不同进行调整。例如，生态治理前期应以组织机构职能的履行、生态治理工作的积极性和主动性以及资金的使用效率等作为考核指标，而后期则以生态治理的成本投入与效益比、生态治理的效果以及生态治理的满意度等作为重点考核指标。
　　参考文献：
　　[1]张劲松.论生态治理的政治考量[J].政治学研究，2010，（5）：93-101.
　　[2]奥斯・特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海：上海三联书店，2000.
　　[3]余敏江.论生态治理中的中央与地方政府间利益协调[J].社会科学，2011，（9）：23-32.
　　[4]沈承诚.政府生态治理能力的影响因素分析[J].社会科学战线，2011，（7）：173-178.
　　[5]陈雨婕.论长三角区域生态治理政府间的协作[J].阅江学刊，2012，（2）：26-31.
　　责任编辑：关 华
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