国外预算制度变迁对我国的启示
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作者: 武俊
摘要：近年来，随着我国社会经济的快速发展，人们对预算制度越来越重视。鉴于此，文章介绍了国外业绩预算、计划项目预算以及零基预算三种预算制度的变迁过程，并重点介绍了零基预算制度的内涵以及优点，分析了美国零基预算制度对我国预算制度的启示，希望可以为我国相关研究提供理论参考。
关键词：国外预算制度；零基预算；预算监督权；预算控制
随着现代经济的快速发展，预算制度的重要性日益凸显，相关学者的研究也越来越多。1977年，美国全面采用了零基预算制度，此举对美国经济的发展起到了重要作用，因此研究国外预算制度变迁对我国预算管理具有非常重要的现实意义。
一、国外预算制度变迁过程
（一）业绩预算
业绩预算指的是在事前规定好政府活动目标并且以政府工作业绩作为考核基础的一种预算模式，这种预算制度的重点在于找到一种评级方式，对政府是否按照预先规定目标开展活动进行判断，其评价标准来源于科学管理以及成本会计，能够为各种生产要素提供相应的衡量标准。此外，业绩预算还为政府部门的工作提供了可供描述的框架，这个框架涉及到了工作量资料、生产率指标以及欲达成目标，使政府将预算考察的重点由投入转移到项目产出上。
（二）计划项目预算
计划项目预算指的是以政府发展项目为单元，借助成本―效益分析工具，将规划制定、目标设置以及政府预算编制等融合到一起的一种预算模式，主要包括项目管理、资源管理以及政策管理等，其中，项目管理主要涉及项目相关政策的具体实施、运行和报表评价等；而资源管理则包括了项目基本预算结构与金融管理的优化以及项目支撑体系的健全等。另外，计划项目预算还假设了社会中可供支配的资源不是无限，而是有一定数量限制的，政府必须根据资源数量来限制相关的开支，合理分配政府财政，具体包括以下几个方面：确认国家未来发展目标，并选择其中最紧迫的目标；根据相关程度来审查各种开支项目；研究各种项目方案；估算项目成本；制定项目相关政策；考核项目计划实施效果；修正项目预算等。
（三）零基预算
上世纪70年代，美国政府引入并改善了零基预算制度，之后许多国家争相效仿。通常来讲，零基预算制度指的是以零为起点来重新审定各政府部门预算方案的制度，又称作不连续预算。零基预算主要包括以下几点：政府部门确立发展目标；每一项政府活动都可转化为一揽子决策，并可将政府工作业绩分为四个档次；对政府活动进行评价；设置政府盈亏点，对盈亏点以下的项目不予以资金帮助等。
二、零基预算制度以及其优点
（一）零基预算制度简介
零基预算制度的运行框架可分为三个阶段：明确相关政府政策、项目实施目标以及所需资源；对所需资源进行配置；保证一些特殊任务的完成复核有效性、经济型以及合理性。零基预算的编制方法主要有以下三种：各项政府支出规模的确立是以0为基础来重新确定的；日常性的支出则按照定额标准进行核定，如人员编制数量、薪资水平等；对政府提供公共商品、服务等所需的开支建立在发展项目所需资金规模基础上。零基预算编制程序主要有以下几个步骤：政府部门提出、编制相应的年度预算草案；中央财政部门在确认年度经济政策的基础上划分各政府部门预算规模；政府部门根据国家经济政策、发展计划以及相关预算草案意见、建议等明确各部门发展重点，修正项目预算方案；中央财政部门综合各部门预算方案，形成年度预算。另外，零基预算需要遵循以下步骤及原则：预算支出应按照项目计划或者方案进行编制；相关项目计划要进行成本估算；大型设备支出控制方式不能被抽象化或高度集中；各政府项目要建立在单位成本、生产率指数等基础上；项目实施前要进行成本―效益分析；项目目标以预期收益、产出等形式进行表示；项目计划要明确机构职责和负责实施的部门；跨部门的特殊性项目不允许打乱现行部门机构；要保证财政收入支出变化的协调性，注意明确支出对收入的影响；确保项目支出相关计划包含应急储备项目，以应对突发事件。
（二）零基预算制度的优点
零基预算制度的优点主要包括计划性、科学性、长远性、目的性、透明性以及监督性。其中计划性指的是在零基预算体系中，政府年度预算是一个建立在充足资金基础之上的非常细致的政府发展计划，资金配置与政府部门发展紧密地结合到一起，其一般可保证政府系统的正常运行，避免拖欠工资、突破预算等问题的发生，因此零基预算使得计划的作用在各级政府决策中得到了充分的应用与发挥；而科学性指在零基预算体系中，对相关项目进行“成本―效益”分析，确认其存在可行性；长远性指的是零基预算将中期发展与年度发展结合起来，从而使得长远利益与短期效益融合到一起，这样既增加了政府工作的指导性，又防止了工作的随意性；目的性指的是在零基预算中，每一项的政府支出都有着非常明确的目的，从而不仅为政府事后监督奠定了基础与条件，还为政府的宏观调控奠定了基础；透明性指的是在零基预算体系中，政府借助订购、招标以及合同的方式完成预算，确保各项政府活动、发展项目不会突破预算，进而提高资源利用率；监督性则指的是零基预算对政府项目、预算等的实施情况有着非常强的监督、约束作用，以此确保资源利用效益。
三、零基预算对我国的启示
我国新预算法在预算公开、建立并完善全口径预算管理机制等方面进行了改进，但整个的预算过程实质没有发生变化，很难改进现行的人大预算过程，且法规对立法规范也没有做过多的强调，更没有对新预算法修订之后如何实施、如何调整等相关条例进行细化明确。在这些问题之上，美国的零基预算对我国预算制度有不少的借鉴之处：
（一）赋予人大代表更为实质性的预算监督权
目前，我国《预算法》等相关法律规定了项目预算草案首先由财政经济委员会进行初审，专业委员会以及各代表团将对预算草稿的意见整理成报告以供人大进行表决，实际上人大接触预算的时间很短，很难对预算进行监督。这样很难培养人大代表的专业能力，打击其积极性。因此，新的预算法应该赋予人大代表更为实质的预算监督权，使人大代表向专职化发展，从而保证其能够专业专注地行使权力。具体来讲，财政部门在将相关预算草案提交给经济委员会时，还要将其提交给人大代表，并应在预算草案初审环节征求人大代表的意见与建议。
（二）利用改革预算过程来形成多重预算控制环节
改革预算“灰度”还要利用改革预算的过程来形成多重预算控制环节，可以采取分批次批复的方案代替传统的一次性批复。分批次批复类似美国的“授权―拨款”过程，但分批批复较难在人大会议期间进行，需要专业委员会负责预算的批复。人大代表也要根据项目的轻重缓急分批次的批复项目预算，从而形成预算优先排序方案。另外，在预算初审的时候还应该更多地听取人大代表的意见，保证预算民主。
（三）利用法律手段确保预算意志得以体现
首先，要明确预算草案初审的标准以及具体程序，我国《预算法》仅仅规定了预算草案初审工作由财政经济委员会负责，没有明确具体规范的操作程序，这样很难对财政经济委员会的初审工作进行评价，也就很难保证预算初审的合理性，所以要利用法律手段保证预算意志的体现，规范预算初审工作，如完善初审工作流程、评估标准等，并注意明确预算审查报告中的部分评价标准等；其次，还要明确预算审批的规则，弥补预算制度中的漏洞，如制定并完善预算草案否决后的处理措施、补救方案，并明确政府相关部门在预算草案否决后该怎样实施应急性的预算拨付制度等。
四、结语
总而言之，国外预算制度中，零基预算制度是一种优点非常多的、被很多市场经济国家采用的预算制度。对我国来说，零基预算有着不少的借鉴之处：赋予人大代表更为实质性的预算监督权、形成多重预算控制环节以及利用法律手段确保预算意志得以体现等。相信随着我国社会经济的进一步发展，预算制度将会趋于完善，也会发挥出更大的作用。
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