“一带一路”的PPP模式分析
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作者: 王英明
政府积极参与落实PPP，吸引民间资本加入到基础设施建设中，尤其是“一带一路”、国企改革等战略方向。这将有利于降低地方政府负债，规范地方政府融资平台，保障资金安全和财政稳定。
“一带一路”PPP模式
我国在2014年提出了“一带一路”战略成为了区域经济增长的新动力，将成为欧亚大陆经济合作的成功范例。但如此大规模的投资建设，远不是单一的国家或组织可以承担的，很有必要带动企业和个人的力量来参与建设，而PPP模式是非常适合“一带一路”项目建设的方式。2015年初，财政部公布《PPP 项目合同指南》，规范政府和社会资本合作合同管理工作，力求通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP 项目顺利实施的重要保障。政府积极参与落实PPP，吸引民间资本加入到基础设施建设中，尤其是“一带一路”、国企改革等战略方向。这将有利于降低地方政府负债，规范地方政府融资平台，保障资金安全和财政稳定。
一、PPP模式介绍
PPP 模式起源于20 世纪90 年代的英国，主要解决英国当时城市公共管理的效率问题。PPP，即Public-Private-Partnership。Public 主要指政府，Private 主要指企业。PPP 模式在我国一般翻译成“政府与社会资本合作”。指的是政府部门通过与社会企业建立伙伴关系，共同提供城市建设或专业服务的各种政企合作模式的总和。PPP 模式政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等收益约定规则，由政府公共部门与社会中标企业组成的公司签订特许合同，由公司负责融资、建设及经营。这种融资形式的实质是政府通过给予社会企业长期的特许经营权和收益权来换取基础设施和城市建设长期稳定收益，同时缓解地方政府债务压力。
PPP 模式主要解决两个问题：一是政府缺乏建设资金；二是管理成本高运营效率低下。同时，还能使政府将更多的精力投入到监控上，提升城市管理的效率和城市竞争力。PPP 的运作主要分类：1. 建造、运营、移交（BOT）；2. 建造、拥有、运营、移交（BOOT）；3. 建造、移交（BT）；4. 建设、移交、运营（BTO）；5. 建造、拥有、运营（BOO）；6. 重构、运营、移交（ROT）；7. 设计、建造（DB）；8. 设计、建造、融资及经营（DB-FO）。PPP 模式在中国具有极大的发展潜力。2013年中国PPP 项目的累计总投资为1278 亿美元，而2013 年城投债的发行量则高达9512 亿元，若PPP模式成功替代城投主导的融资模式，其发展空间巨大。盈利但不暴利、持续效益收益是PPP 模式中政企双方共同的价值取向。
二、我国PPP发展的要点
参考国际上市场经济更发达国家的范例，经过近一个世纪发展，政府委托的混合所有制项目招投标，已经是一个相对成熟的市场。因此，推进“一带一路”的PPP基础设施项目等混合所有制创新，不仅要考虑中国延续多年的中央和地方财政、税收、利益和义务协调问题，还需要充分考虑各地区及各级地方政府治理现代化不足的现状，考虑到项目承揽的私有企业经验不足、与政府议价能力不足的问题。
结合“一带一路”的战略目标和PPP在国内的发展情况考虑，我们至少可把如下若干方面作为相关机制创新的要点：
第一，结合法治建设的推进和契约精神的培养，在现阶段作为过渡的“暂行条例”等形式的法规文件中（包括各级政府的“红头文件”），应尽可能有针对性地呼应“一带一路”建设的推进，力求“有法可依”，并积极逐步动态优化、提升相关立法的层次。
第二，在“一带一路”建设的一些重要节点上，由规划部门和相关管理部门有意识地做出几个主要类型PPP 创新方案（如项目的、园区的、服务打包的）PPP 创新方案，尽快准备和进入招标实操。
第三，借鉴有关企业的成功经验，如华为公司在非洲最欠发达区域，于艰苦奋斗中跨越式发展无门店的“手机银行”等经验，在“一带一路”建设中率先试行通讯、金融等的“后发优势”方略，鼓励有相对竞争优势的企业与政府合作，进而大胆开拓新的方式与技术路线，超常规发展。
第四，结合混合所有制改革积极筹建、发展以民营资本为主要部分的“一带一路”股权投资基金、境外投贷基金及其政府引导基金，以及与可能的PPP 项目探求相互协作的操作办法，财税等部门应给予必要的优惠支持政策。
第五，外交、商贸、发改、财税等有关部门密切协同、高效配合，与国外相关方面磋商和促成一批国外民间投资为主的“一带一路”PPP 项目。
第六，积极培育和促进国内专业机构、中介组织、智库平台和高校研究中心等，开展配合“一带一路”战略实施相关PPP 机制创新的科研、咨询服务和专业团队定向支持。
三、PPP模式的设计
通过搭建多方参与、市场化运作的混合所有制基金管理公司，将过去分散使用的财政资金进行归敛为一只只的PPP 项目基金，并与地方政府和承做企业分别签订资金划拨合同，将补贴资金划拨职能从政府体系中分离出来，进而减少转移支付的“跑冒滴漏”，应该是现阶段破题“一带一路”PPP 项目效率的可行之路。以治理雾霾公益环保项目为例，以往各级政府的补贴由多个部门负责发放，不仅包括中央和地方的财政厅，还包括中央和地方的发改委、林业部门、农业部门、民政部门等。本来财政下决心拿出一大块资金对某一个环境领域进行治理，分到诸多部门的资金规模却又独立做不成大事，且转移支付的使用效率大打折扣。
股东结构设计过程中，核心央企的金融资本引入，由于其具有公有制和市场化运作双重属性，对地方PPP 基金管理公司设立往往事半功倍。毕竟地方PPP 基金管理公司只要公有制股东超过51%、代表地方利益的股东超过51%，就可以保证公司运作符合改革战略意图。进而，PPP 基金管理公司、地方政府、项目承办私有企业，就形成了一个三角形的法律框架体系，围绕PPP 项目的特许经营权进行谈判、招投标、签订合同、监督实施等一系列工作。
改革初期，最佳的机制创新应该是各级财政，通过对资金闸口的严格分类管理，选择具有示范意义的、可复制的环保公益项目，通过在银行设立专有资金托管账户，进行转移支付的类基金管理模式，让PPP 项目的招投标和执行监管规范起来。对于资本市场而言，也只有形成清晰高效的PPP 投融资模式，对上市公司标的价值评估才是公平和可信的。参考文献：
[1]贾康.“一带一路”建设应运用PPP[J].经济，2014（11）.
[2]许维鸿.“一带一路”的PPP金融创新[N].中国证券报，2015（1）.
[3]贾康.“一带一路”建设中的多元筹资机制（PPP）创新[N].人民政协报，2014（10）.
[4]曹远征. PPP模式开拓“一带一路”基建新局面[J].国际工程与劳务，2015（5）.
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