央企内部控制制度完善的必要性研究
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作者: 张彩林
中图分类号：F233 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）14-0058-02
摘要：2015年6月28日，审计署发布了14家央企2013年度财务收支审计结果公告，其中13家均发现违法违纪线索。本文通过分析审计署公布的2013年央企审计结果公告，发现由于内部控制不完善导致的问题金额比例是最大的。央企对于国民经济发展具有非常重大的意义，因此健全与完善央企内部控制制度非常必要。
关键词：央企 内部控制制度 审计结果公告
一、有关概念的界定
（一）央企。中央企业包含以下三类：第一类是由国资委管理的企业；第二类是由银监会、保监会、证监会管理的企业，主要是金融行业企业；第三类是由国务院其他部门管理的企业，包括铁路、黄金等行业企业。本文所说的央企是指第一、三类的112家企业。
（二）内部控制。根据美国COSO的定义，内部控制是由主体的董事会、管理层和其他员工实施的，旨在为经营的效率和有效性、财务报告的可靠性、遵循适用的法律法规等目标的实现提供合理保证的过程。我国财政部会同银监会、证监会、保监会和审计署5部委2008年联合发布的《企业内部控制基本规范》重新定义了我国的内部控制，认为内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。
二、2011―2013 年审计署审计公告中被审计央企的基本情况
央企涉及国家重要领域，关系着国计民生，对国民经济的发展起着重要的作用，其独特性可能在于各种行为实际上是传递政府的某种信号，这使得央企追求的目标不单是利润最大化，还承担着社会责任和政治责任。2011―2013年审计署央企审计公告共计35 家（其中中国国电集团公司分别于2011年和2013年进行了审计公告），其中，2011年10 家、2012 年11 家，2013年14家，均为委托中介机构审计后进行的财务收支审计。被审计央企存在的主要问题有：
（一）主要问题类型。
1.违规决策。例如，2012年三峡集团下属三峡新能源逆决策程序操作，出资2亿元收购1家拥有30万千瓦风电项目开发权的公司股权，较评估值超出1.21亿元。2013年8月至2014年6月，该风电项目因接入电网系统外送线路河北段未获核准而处于停工状态。2010年至2014年，中电投集团下属中电投贵州金元集团股份有限公司在未经集体决策和中电投集团审批的情况下，向参股公司发放委托贷款8.51亿元，贷款收回面临风险。
2.少缴税金。2005年至2013年，国网公司及下属江苏电力等12家单位将本应计入营业外收入的“帮扶”资金计入资本公积、将本应资本化的利息支出计入当期财务费用等，造成收入多计108.05亿元、少计91.91亿元，成本费用多计113.48亿元、少计4.24亿元，加上合并报表抵销不充分多计利润3.39亿元，由此导致9年间共计少计利润89.71亿元，少缴税金22.43亿元。
3.违规招标。2009年至2013年，中国第二重型机械集团公司下属二重重装未严格执行公司招投标、比价采购管理办法的规定，未对单笔采购金额5万元以上（含5万元）的11 593个合同进行招标，涉及金额129.49亿元（占比98.31%），其中从非合格供方采购78.68亿元。此外，二重重装在外部协作中也存在未按规定招标采购的问题。
4.违规用地。审计发现，国家电网公司违规将教育科研设计用地用于商业开发。此外，国网公司还存在违规建设楼堂馆所问题。2013年9月，在国家要求停止以“学院”“中心”等名义新建具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或场所后，国网公司仍批准三期工程立项，投资估算6.94亿元，主要建设综合性多功能厅、学员公寓等，截至2014年6月，已支付设计、征地拆迁等费用2 755.83万元。
5.廉洁从业。（1）超标配车。至2013年底，国电集团本部及9家下属单位，超标准配置公务用车33辆，涉及购置金额1 557.15万元。（2）违规发福利。2013年，三峡集团总部9名高管人员在国资委核定的年度薪酬方案之外，违规领取购物卡32.04万元，其中在职工福利费中列支27.54万元。2013年，三峡集团总部及5家下属企业组织职工旅游支出426.48万元。2013年，中国二重集团部分下属单位违规购买礼品或列支旅游、美容会所消费等支出50.20万元。（3）违规购礼品。2013年至2014年5月，中电投集团下属金元集团和成套公司购买单价500元以上的高档酒，金额合计1 753.66万元。（4）违规建设装修。三峡集团总部在人均办公面积超标的情况下，还于2011年至2012年规划建设办公区总建筑面积32.21万平方米的昆明基地，截至2013年底已投资3.77亿元。
（二）个例分析。本文首先选取《国家电网公司2013年度财务收支审计结果》（2015年第7号，总第204号）进行详细分析。公告分成四部分：一是介绍国网公司的基本情况，包括主要财务数据及注册会计师出具的报告类型；二是详细列示了审计发现的主要问题；三是以前年度审计发现问题整改情况；四是审计处理及整改情况。审计发现的主要问题包括经营业绩、发展潜力及廉洁从业三个方面。经营业绩方面又细分为财务收支、贯彻执行国家宏观经济政策与决策部署及内部管理三方面。按这个标准，国网公司存在的主要问题中4条财务收支问题涉及金额90.99 亿元（涉及利润计算时，以影响利润数额为准）；6条贯彻执行国家宏观经济政策与决策部署问题涉及金额72.2 亿元；17 条内部管理涉及金额566.83亿元；7条发展潜力问题涉及金额285.2亿元；3条廉洁从业问题涉及金额1.7亿元。共计37 条问题，涉及金额1 016.92亿元。
（三）整体分析。审计公告共列287条问题、涉及金额5 378.08亿元，其中：财务收支问题41条、占比4.74%，涉及金额254.67 亿元；贯彻执行国家宏观经济政策与决策部署问题31条、占比7.76%，涉及金额417.43 亿元；内部管理问题128 条、占比56.02%，涉及金额3 012.57 亿元；发展潜力问题59条，占比29.53%，涉及金额1 587.93亿元；廉洁从业问题28条，涉及金额105.48亿元，占比1.95%。进一步分析发现，每年管理控制方面的问题有增加的趋势，可见，内部控制中管理控制是制约央企发展的最重要因素。 三、完善央企内部控制的建议
（一）中央企业内部。2010年4月，五部委联合发布了18项内部控制指引，分别为《企业内部控制应用指引》《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》，要求自2011年1月1日起在境内外同时上市的企业在2011年会计年度结束后，应随年度报告一同披露由注册会计师签字的企业内部控制自我评价报告。从四年来的实施情况来看，这在一定程度上提高上市公司内控信息披露质量，更好提升了我国企业内部控制水平和风险防范能力，但也不难发现内部控制自我评价“重形式”而“轻实质”，“重形式”是上市公司为了满足监管部门的要求，不得不披露本公司的内部控制自我评价报告。“轻实质”则主要体现在以下几方面：内部控制认定标准不够科学；内部控制缺陷披露比例较低；内部控制缺陷的披露不充分；上年披露的内部控制缺陷在本年没有披露具体的应对措施。
（二）注册会计师。注册会计师应坚持客观公正原则，恪守职业道德，严格遵守独立性要求，对于违背独立性原则以及“不能同时为一家企业提供内控咨询和审计服务”监管要求的内控审计业务，应主动坚决拒绝承接，切实维护公平竞争的市场秩序。同时，对于上市公司内部控制自我评价报告审计也应客观真实地提供合理保证，不能因为内部控制自我评价报告与上市公司财务报表整合审计而不去获取充分适当的审计证据。
（三）监管部门。对央企建设项目招标来说，最大的问题是很多建设工程不具备公开招标条件、只能走邀请招标或直接发包形式。而同时，这中间又有很多建设项目是找不到主管部门的，这就意味着只能由央企自己对这些工程招标进行非公开招标的审批。但按照审计规定，这就构成了违规。而对非建设项目招标，如采购招标等，问题可能更严重一些。
（四）国家审计署。在公布的35份央企财务收支审计结果公告中，最后一项为“审计处理及整改情况”。其大致内容为：对审计发现的问题，审计署已依法出具了审计报告、下达了审计决定书。某集团具体整改情况由其向社会公告。本次审计发现相关违法违纪问题线索，已依法移送有关部门进一步调查处理。这样的报告形式不利于被审计企业对所存在问题的重视。被审计单位根据审计建议采取切实的措施，是真正实现审计目标、改善社会治理的有效途径。目前我国审计报告中审计建议和整改部分，都是审计署单方面的陈述，报告使用者无法直接知悉被审计单位的接受程度和改进决心。将被审计单位对审计建议和整改措施的陈述以及其他说明，作为一个组成部分以附录形式置于审计报告之中，一方面可以给被审计单位一个表达意见的平台，从被审计单位的视角给出更多的信息，体现审计报告的客观和公正；另一方面被审计单位的陈述代表着一种正式的书面承诺，通过审计报告的公开将此显现于公众的监督之下，可以促进审计建议的执行和取得整改成果。
参考文献：
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