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从市场经济下政府的经济作用角度看中介机构行政监管

来源:用户上传      作者: 张敏

  【摘要】在市场经济下,政府和市场存在一种共生关系,中介机构作为两者间的“桥梁”承担着重要的社会责任。因而,这个特殊的行业成为政府实施行政监管的重点。其监管意义不止于促进相关行业发展,规范其运行秩序,更在于借助中介机构行业的服务辐射作用,形成社会监管体系,提高政府宏观调控能力,加快推进国家治理体系现代化,由微观管理、直接管理向宏观管理、间接管理转变。本文的研究目的在于运用经济学理论,通过分析中介机构行政监管中存在的问题,提出优化建议。
  【关键词】市场 政府 中介机构 监管
  西方经济学中有两个著名观点,一曰市场失灵,一曰政府失灵。古典经济学家长期奉行市场至上原则,认为市场自然形成完美秩序。但信息不完全、竞争不充分、市场不完善的现实最终导致市场失灵,打碎了经济学家们的美好愿景,也迫使政府介入市场。可是,政府也不能保证实现资源有效优化配置,也会出现政府失灵。因而,在现代社会中,没有市场的政府和没有政府的市场都是无法想象的。离开了市场,现代社会将难以持续健康发展;离开了政府,市场正常运行的制度前提也将无法保障。
  当然,政府和市场之间的这种共生关系并不是亲密无间的,而是保持一定的距离。中介机构,比如会计师事务所、资产评估师事务所,作为政府和市场的“桥梁”,应运而生并逐渐壮大。
  中介机构是指依法通过专业知识和技术服务,向委托人提供公正性、代理性、技术性等中介服务的机构。中介机构行业比较特殊,它既是独立的市场经济主体,却又负有客观、真实、充分地披露经济活动运行信息的社会责任,被公众视为“没有编制的警察”;他们接受服务对象的雇佣,提供评估、鉴定、咨询等服务,工作成果却不止于服务合约双方,各利益相关方乃至政府都在利用这些成果。因此这个特殊的行业是政府实施行政监管的重点,其监管意义不止于促进相关行业发展,规范其运行秩序,更在于借助中介机构行业的服务辐射作用,形成社会监管体系,提高政府宏观调控能力,加快推进国家治理体系现代化,由微观管理、直接管理向宏观管理、间接管理转变。现阶段,中介机构行政监督还存在着一些问题急需解决。
  一、中介机构行政监管中主要存在的问题
  从监管主体看,多头监管问题屡见不鲜。日常管理中,行政部门和行业自律部门都对中介机构提出监管要求,如业务报备,给中介机构带来较大的负担。监督检查中,也存在多部门检查现象。以证券类事务所为例,要接受财政部专员办、中注协、证监局等多个部门的检查。
  从监管结果看,对违法违规行为惩处力度不足。《行政处罚法》和相应行业法律法规明确规定行政部门可对违法违规的中介机构实施行政处罚,《刑法》也将出具虚假证明文件罪入刑。但在实际监管过程中,行政部门对中介机构的惩处往往形式大于内容。
  从监管职责划分看,行政监管和自律监管的界限不清晰。行业自律部门自成立起就与行政部门有着密切的联系,很多行业自律部门甚至在很长一段时间具有行政部门下属事业单位的性质。行业自律部门既要维护行业成员利益,又要服从上级行政命令,这种角色的冲突让行业自律部门难以充分发挥作用。行政部门则既有可能越位,干涉行业自律领域的事务,又有可能缺位,推卸行业监管的职责。
  从监管行为看,过度监管和不当监管的现象仍然存在。党的十八届三中全会提出发挥市场基础性作用,减少行政力量干预市场,但当前资质林立、条块分割、过度审批、政府不当干预市场等现象仍屡见不鲜,如四大会计师事务所仍在享受超国民待遇。
  究其原因,主要是中介机构行政监管中存在政策目标不清晰,监管制度体系不完善,监管主体错位、缺位与越位等情况。
  二、国内外理论研究借鉴
  (一)国外理论研究借鉴
  对于中介机构行业的监管,国外学者观点分两类,一是认为中介机构必须加强监管,理由是中介机构的服务报告要取得公信力,就需要一定的增信机制,政府监管是途径之一;二是认为监管增加了企业购买中介机构服务的成本。
  (二)国内理论研究借鉴
  我国学者对中介机构行政监管研究主要在两个方面:一是对监管主体,提出要提高监管机构的独立性,吸引政府外人士加入监管队伍;界定行政主体和自律主体之间的管理权限,使政府和协会能够根据各自的特点行使管理权;行政监管和行业协会监管可以灵活轮换进行,防止“管制俘获”现象的发生。二对监管方式,提出要加大对违法违规行为的处罚力度。
  三、完善注册会计师行业行政监管的若干建议
  (一)明确监管目标
  长期以来,行业监管的目标过于偏重于秩序,只要市场有失灵现象,政府就积极干预,比较忽视政府干预是否有效,导致政府微观管理过多,扼杀了市场活力。现代政府行政的首要目标是维护市场主体经济自由,允许市场在经济活动中发挥基础性作用。我国现阶段政府对市场的监管,应当是“适度监管”,尽可能减少微观干预。
  因此,中介机构行政监管的最终目标是为中介机构创造良好的竞争环境,充分尊重中介机构的自主权,激发其市场活力。
  (二)推进诚信体系建设
  诚信体系未能建立,客观上造成中介机构违法成本过低,难以激励其诚信经营。中介机构行业提供着存在外部性的特殊产品―鉴证或者审计报告,从本质上来看,这是一种“信任品”,社会公众对中介机构报告的信任度决定了这种商品的价值。因此,长期来看,违法违规的中介机构最终将因失去公众的信任而被市场淘汰。如果诚信体系健全,失信者很快能受到市场的惩罚,行业参与者将会加强自我约束,行业监管面对的压力将骤降。
  近年来,我国政府正在大力推行诚信体系建设,但由于部门间利益分配,各系统间信息未能共享。中介机构处于现代服务行业,服务对象分布在社会各行各业,其诚信相关的信息也散布各处。因此,在大数据时代下,建立诚信信息平台必须依靠各部门合作,建立统一的中介机构诚信信息平台。
  (三)合理区分行政监管与行业自律监管
  首先要实现行业自律组织去行政化;其次要明确行政监管和行业自律监管的界限。在逐步取消中介机构设立审批制的背景下,包括设立、变更、注销等备案职能可以移交行业协会,行政机关主要负责制定相关政策以及事中事后监督检查。
  行政监管与行业自律监管权限分离的情况下,信息要做到互通有无。行业自律部门在日常管理中发现的中介机构违法线索应及时向监管部门移交。行政部门要对行业自律部门的管理行为进行监督,对违法违规行为进行纠偏、惩戒,行业自律部门保留申诉乃至行政复议或行政诉讼的权利。
  (四)创新行政监管手段
  一是实行分类监管。完善分类评价指标,建立以职业道德、执业质量、内部治理、综合管理为主的指标体系。对于评价优秀的,可以减少行政监管次数,且一般以非现场检查为主;对于评价较差的,行政部门定期进行跟踪督导,限制其开展特定业务。
  二是细化行政处罚自由裁量权。在上述法律法规的总体范畴内,结合各地实际做出细化的规定,把由执法者个人或针对个案随机行使的行政裁量权,改变为统一事前制定标准的行政处罚权。
  三是大力推动非现场监管。信息技术的飞速发展提供了非现场监管的可能。行政机关可以充分利用业务报备等系统和社会信用平台信息,开展非现场监管,对于监管中发现风险水平较高的中介机构,可以采取约谈、检查等方式进行处理。
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