浅论人民监督员制度的发展与完善
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作者: 陈铮
摘 要：人民监督员制度是公民对检察机关实施外部监督的重要方式之一，是依法治国，建设社会主义法治国家的必然产物。建立人民监督员制度是实现公正司法、阳光司法的新举措，也是法治进步的重要标志。但是，人民监督员制度作为一项创新性尝试其本身还有很多缺陷，急需发展和完善。鉴于此，针对人民监督员制度的发展和完善展开论证。
关键词：人民监督员；缺陷；完善
中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）30-0161-02
人民监督员制度，是指按照有关规定产生的人民监督员，代表人民群众，依照宪法和法律赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权，以促进公正执法的一项民主监督程序。人民监督员制度是我国检察系统为了探索新的外部监督机制而进行的一次大胆的体制创新，它通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下，力求通过民众参与检察，从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，防止检察权的滥用[1]。
伴随着人民监督员制度的全面推行和长期实施，已经证明这一制度是一种非常有效的外部监督机制，法律效果和社会效果显著。它能够强化外部监督，防止错案和执法不公的发生；能够增进司法民主，扩大公民参与司法的程度。虽然这项制度的积极作用明显，但是这项制度本身也有一个不断发展和完善的过程。下面就对这项制度的发展和完善谈几点肤浅的认识。
一、人民监督员制度的现实意义
人民监督员制度是一项切合法制观念，富于时代精神的制度探索和创新[2]。人民监督员制度的实施在权利制约权力、民众参与司法和司法民主方面起到了重要作用，体现了司法的民主性，蕴含着司法过程中的公平正义理念，防止了检察机关滥用检察权，强化了法律监督职能，维护了公平正义。实践证明，这项制度在依法治国和法治中国建设进程中，其重要意义是不言而喻的。
二、人民监督员制度在实际实施过程中存在的缺陷
人民监督员制度的构建是非常科学的，但是，从这项制度的实施效果来看，在实践中也暴露出了一些弊端。
人民监督员制度的法律依据不充分。尽管人民监督员制度在实际运行中作用显著，但是这项制度法律依据欠缺是其明显的缺陷，人民监督员制度的宪法依据是我国《宪法》第27条、第41条和《人民检察院组织法》第7条。它以原则的形式规定了人民监督员制度存在的合法性、合理性，但是在操作层面仍然缺乏实用性。最高人民检察院于2010年3月颁布的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，是人民检察院的内部规定，其效力受到限制，不能普遍使用，不能为人民监督员制度的进一步开展和拓展提供“真正的可操作的”法律依据。
人民监督员监督的效力有待明确。有的学者认为，人民监督员行使的监督权是“具有一定公权性质的私权利”，是公民权利向国家公权力异化的形式，假如人民监督员监督权没有实体刚性约束力，就会使监督形同虚设，更何谈效力二字。因此，给人民监督员监督权赋予“刚性”约束力是这一制度本身的客观必然；也有学者认为，人民监督员制度是社会外部权利制约国家权力的表现形式，其属性是外部监督，如果人民监督员制度的效力问题不能在实际工作中予以明确，那么势必将影响它的效力的发挥。
人民监督员监督范围过窄。关于人民监督员的监督范围，最高人民检察院在《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》中明确为职务犯罪的“上类案件”。因为当前“上类案件”尚不能完全涵盖所有职务犯罪案件，更不能包括所有检察工作。
人民监督员选任、管理的合理性不足。设立人民监督员制度的原始目的，是应对和破解检察机关办理职务犯罪案件中“谁来监督监督者”的难题。人民监督员制度的规范性、实效性要求必须要合理地选任和管理人民监督员，通过合理的方式把最优秀的人员选进人民监督员队伍。当前，检察机关在人民监督员选任中采取的“自己选人监督自己”模式的思想观念和思维模式仍然存在，这导致社会公众质疑人民监督员选任的程序是否公正、独立。
由于存在上述理由，人民监督员制度发展和完善迫切性、必要性是有目共睹的。同时，“人民监督员制度的改革就是司法去行政化的专业表现，也预示着这样的一种发展趋势。”[3]
三、人民监督员制度的发展与完善的几点建议
（一）完善相关立法工作
当前，人民监督员制度仅是检察院系统内部的工作制度，并未被上升至法律层面。这样的机制限制了人民监督员制度民主程度、监督效能的发挥，只有将人民监督员制度法律化，才可能产生真正意义上具有法律效力的制度，才能使得该项制度与相关法律规定相衔接，也才能使得人民监督员制度的启动、监督程序及监督行为具有法律约束力。为此，有必要在时机成熟的情况下提请全国人大修改《人民检察院组织法》，通过法律形式把人民监督员制度明确在这部法律中，进而单独制定《人民监督员法》，从法律层面上明确人民监督员制度的法律地位、权利、产生的条件、人数确定、任期、法律保障、经费补助、培训、责任追究等，包括人民监督员的权利义务、人民监督员的产生及相关内容、监督程序及任职保障的相关规定。这种观点也是当前的主流观点，如吉林省法学会会长李申学就认为：“人民监督员对检察机关的执法活动实施监督，应该获得立法授权。”当前，人民监督员制度是对在检察工作中如何实现人民监督的一次有益尝试。但是，人民监督员制度却缺乏赖以生存的明确的法律基础，因此加快人民监督员制度法制化进程尤为必要。
（二）强化人民监督员的监督效力
从当前的情况看，人民监督员对案件的监督效果并不理想，监督员的意见不被重视的情况很普遍，因为监督员的不同意见和建议，必须得到检委会的认可才能被采纳。如果长期这样不被重视，势必要影响监督员的监督积极性，影响这一制度的发展和完善，使这一制度流于形式，起不到应有的监督作用，既浪费人力，又浪费物力。从监督效力上看，这种监督仍然是一种软性监督，对检察权约束力相当有限，而检察权又是国家的司法权，又不可能做出让渡。为此，要想强化人民监督员的监督权，就必须从程序方面着手，扩大人民监督员对案件的参与程度，设计一些符合中国国情的程序措施，来保证监督效力。此外，要保证人民监督员监督案件的监督效力，也可设立检察人员主持、人民监督员出席和当事人参加的监督听证程序。 （三）适当拓展人民监督员监督案件的适用范围
检察机关设立人民监督员制度的宗旨是要消除公众对检察机关自侦案件公正性的质疑，是主动创设一个机会使社会公众对自侦案件进行监督。而如今，伴随法治的进步，不应该囿于当时的想法，应该尝试大胆地将这一制度推广到普通刑事犯罪案件当中以及检察权行使的整个过程中。因为当今社会检察权有逐步扩大的趋势，使得检察机关的自由裁量权呈现膨胀的态势，按照“权力不被有效监督就会被滥用”的客观事实[4]。而滥用检察裁量权的危害性，不但存在于职务犯罪案件当中，而且也存在于非职务刑事犯罪案件当中，更存在于检察权的行使过程中。因此，扩大人民监督员的监督范围是必然的。
（四）完善人民监督员的选任和管理
要科学设定选任条件，切忌盲目不顾实际的形式主义。人民监督员制度的着眼点和出发点，就是要充分行使监督职能，保证司法公正。为此，要合理规范人民监督员队伍结构，严格执行有关人民监督员制度的相关法律法规的要求。要严格规范选任程序，确保人民监督员选任的公信力。主要应在确定人选的程序方面下功夫，把政治信仰坚定、热爱祖国、热爱检察事业、道德水准高、工作能力强的人作为入选对象。并且，要引入竞争机制、淘汰机制、考核机制、任期限制机制、任职回避机制和层层选拔机制等。人民监督员要有广泛的代表性，有良好的群众基础，了解群众的诉求，敢于为群众说话和仗义执言。人民监督员要有一定专业知识背景，最好是法学教师或执业律师。其综合能力要强，素质要高，观察力要敏锐。选任工作要置于阳光之下，以保证公平公正，防止弄虚作假，防止以权谋私。拟任的人民监督员要符合人品端正、历史清白、公道正派的标准。要确保优中选优，选出的人民监督员一定要热心司法监督，监督能力强，自身素质高，遵纪守法和诚实守信。要加强人民监督员的管理工作，提高管理水平，要建立人民监督员的培训机制、考核机制和淘汰机制。要运用科学的管理手段和法律手段约束人民监督员的监督行为，以促进人民监督员依法规范履职。
参考文献：
[1] 马东升.试论人民监督员制度的发展[J].人大建设，2011，（5）.
[2] 卞建林.人民才是法律监督的源头活水[EB/OL].正义网，2003-12-22.
[3] 蒲晓磊.“谁来监督监督者”不再是问题[N].法治周末，2014-10-07.
[4] 孙代尧.公权力异化形式及其根源[J].人民论坛，2014，（12）.
[责任编辑 李晓群]
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