新常态下西安城镇化建设的投融资机制创新研究
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作者: 周阿利
摘 要：在经济发展新常态的背景下，新型城镇化建设是未来经济发展新的增长点。新型城镇化的关键要解决两个方向性问题，即“人到哪去，钱从哪来”的问题，其中的资金支持和保障是最基础的环节。西安新型城镇化建设中的投融资体制改革也是近年来政府工作的重要内容。首先，阐述新常态下西安城镇化建设的投融资需求特征；之后，对西安新型城镇化建设的投融资体制困境进行分析；最后，提出在新常态下西安新型城镇化建设的投融资体制创新的路径。
关键词：新常态；西安；城镇化建设；投融资
中图分类号：F832 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）03-0143-03
一、国内外研究现状
（一）国际研究现状
在金融发展理论中，罗纳德・麦金农和E.S.肖对金融和经济发展之间的相互关系及发展中国家或地区的金融发展提出了精辟的见解，他们提出了金融抑制和金融深化。之后，西班牙经济学家在此理论之上又提出，金融是现代与落后部门的桥梁作用来解释金融抑制对经济增长的作用。金融支持城镇化建设中主要表现在某个领域，如Kyung-Hwan Kiin（1997）研究发现城镇化建设中金融支持刺激房地产投资与基础设施建设的发展，Cho，Wu及Boggess （2002）研究表明，城镇化建设进程中金融支持土地投资及开发的作用。
（二）国内研究现状
何伯州（2006）认为，政府投资基础设施虽有公共物品理论和外部性存在理论支撑，但其资金不足、效率低下和管理不当的缺点凸显。贾康（2011）认为，由于基础设施、公用事业、公共服务都是准公共产品的性质，无论是政府投资还是私人投资都存在严重的不足或缺陷，较为理想的是公私合作模式。并且分析“土地财政”产生的原因。巴曙松（2010）认为，中国的城镇化投融资模式已经逐步转型为财政资金引导、市场资金配合的市场化融资模式，分析城镇基础设施的资金来源主要应该以财政资金和城镇化建设债券投入为主。同时认为，地方政府投融资平台在金融危机期间为推动城镇化建设发挥了重要作用。鲍雯等（2010年）认为，一国城镇化与现代化相互促进、互为因果，并对宁波地区进一步发挥金融支持城镇化发展的作用提出具体政策建议。
综上所述，研究西安新型城镇化建设的投融资体制机制相对较少，所以本文从体制机制角度来分析西安新型城镇化建设问题。
二、西安市新型城镇化建设资金需求分析
（一）基础设施建设需求
基础设施是新型城镇化建设的基本前提。尽管经过近年来大规模的基础设施建设，但随着城镇化的推进，仍将产生进一步的建设需求。目前从区域来看，长珠三角的城市人均基础设施存量最高、中部地区最低，环渤海和西部资源带地区的存量相当。从总量上来看，即便是长三角地区尚不及欧盟国家1990年的水平，仅与1972年的美国、1979年的加拿大以及1976年的日本水平相当。所以，西安新型城镇化建设中基础设施投资仍有很大的空间。
基础设施具有建设周期长、资金需求大、经济收益有限的特点。《关中城市群城际铁路规划》批准，2014―2020年，将实施启动5个项目，建设规模436公里，总投资约500亿元。西安城镇化进程中，随着基本的道路、桥梁等基础设施建设完善之后，政府的社会公共职能就愈显重要，也就是城市公用事业的需求不断增大。
（二）公用事业需求
公用事业具有生活必需品、可以建立使用者收费机制、价格具有垄断性和地域性。西安新型城镇化建设中，共用事业的投资非常大，以西安为例，2013年西安治污减霾的专项资金支出是3亿，节能环保总的支出18.51亿元，增长30.9%。今年的节能环保支出预算增长达到65%。未来新型城镇化建设公用事业中的城市污水的处理、燃气管道的铺设、城市绿化、垃圾处理、公园的建设投资等将在未来发展中持续增加。
（三）公共服务需求
新型城镇化是农业转移人口市民化的过程是公共服务均等化的过程，同时也是提供公共服务的过程。城市要留住农业转移人口，很主要一点，就是要给他们提供就业、养老、住房、教育和医疗等公共服务。按照中国科学院城市报告在公用设施完备的条件下，转变一个农民为城市居民平均需支付成本2.5万元/人，转变3个亿人口需要10万亿左右的资金。
三、西安市城镇化建设中投融资机制存在的问题
（一）城镇化建设大量的资金需求与现行地方税收和中央转移支付之间的矛盾
新型城镇化是经济发展的新的增长点，西安市预计到2020年，西安市城镇化投资总需求预计达1.1万亿元。但是，作为地方政府财政收入主要来源的地方政府的现行税收和中央转移支付体制影响新型城镇化的资金支持。我国现行的地方政府税收主要以土地财政为主。西安的财政总收入中土地财政占到50%以上，但是土地财政面临难以为继的状况，因为土地财政所卖的土地几乎都是新政农业用地，而18亿耕地红线约束这可卖的土地是有限的，近年的房地产市场波动必然影响土地市场行情。我国现行的中央政府转移支付主要目的是用来平衡地方预算，专项转移支付是中央政府直接配给，但是要求地方政府要有相应的配套资金，容易形成“跑步前进”，相对一般性转移支付，地方政府使用权并不灵活。
（二）融资平台公司实力不强，融资能力弱
地方政府融资平台公司是在配套中央提出的4万亿投资计划背景下迅速发展壮大的，当时为我国经济的恢复起到了关键的作用，但是它同时隐含许多风险，例如地方政府的隐形债务、同时公司运转的不规范性行为。西安的融资平台公司主要有西安城投公司、西安地铁公司等。但是，西安融资平台公司功能相对单一，主要起到一个融通资金的功能，地方政府通过融资平台获得银行贷款资金进行城镇化建设项目投资，并基本上投资于公益性项目，偿还贷款的资金来源主要是财政性资金，总体来说西安地方政府融资平台的公司实力在15个副省级城市中属于靠后的位置，并且融资能力比较弱。 （三）政府债务总体安全，但局部潜在风险不容忽视
按照国际标准从债务规模、负债率和债务率来看，我国地方政府的债务风险总体可控。根据审计署的测试，截至2013年底，即使考虑到政府的或有债务，我国政府的债务率约为113%，处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值范围之内，在国际上处于中等水平。虽然风险总体可控，但地方政府债务存在的问题已经逐渐显现。首先，地方政府负有偿还责任的债务增长较快。近三年来，地方政府负有偿还责任的债务年均增长接近20%。其次，道德风险巨大。我国为单一制国家，从法理上讲中央政府对地方政府债务有兜底责任，由此引发的地方政府道德风险十分巨大。再次，宏观经济下行导致的流动性风险增强。我国各级政府虽然拥有大量国有资产，但是资产变现往往需要时间，而地方政府债务多为中短期债务，从而形成期限错配。一旦爆发财政金融危机，届时再卖国有资产就会越卖越不值钱。此外，由于地方政府债务过度依赖土地出让收入，房地产泡沫一旦破裂，就会使地方政府的偿债资金大幅减少，从而诱发地方政府债务危机。据统计，截至2012年底，土地出让收入偿还的债务余额占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的37%。最后，地方政府债务资金的来源日趋“影子银行化”，造成债务信息越来越不透明。近三年来，在地方政府负有偿还责任的债务中，来自商业银行贷款的比例从75%下降至50%，而通过有明显影子银行特征的融资渠道形成的债务余额在明显上升，债务隐形化特征凸显。一旦某地或某项目爆发偿债危机，债务信息不透明不仅会提高化解成本，而且还会损害政府的公信力。
（四）金融业发展滞后，影响社会资本参与城镇化建设
金融业是现代经济发展的核心，是市场经济高度发展的结果。我国的金融业与经济发展程度匹配程度不高，金融业的发展滞后于经济的发展水平，并且缺少在金融领域的国际话语权。西安的金融业发展相对较慢，金融的相关率比4个直辖市两位数的增长速度低很多，即使比成都的金融相关率低2个百分点。从金融机构来看，西安与成都传统的金融机构有差距，但差距不大，主要差别在于近年来的新型金融机构的增长，以外资银行为例，成都16家，而西安只有4家；从金融市场来看，截至2014年末西安的上市公司上市31家，上市总股本356.33亿股总市值4 228.8亿元，各类证券交易总额18 874亿元。成都在2014年新三板上市公司达到31家，这说明西安的直接融资比例很低，反过来说，西安金融业的发展水平不高，最终会影响城镇化建设的资金来源。
（五）资金来源渠道受影响，城镇化建设的资金来源主要是财政资金
参与城镇化建设主体投融资中涉及到的土地出让、地方政府融资平台和地方债相应的主体都为各级地方政府或代表地方政府利益和拥有地方政府背景的建设投资公司。民营企业、国际资本及个人投资城镇化建设比较少。公私合营融资模式中虽然有包括民营资本在内私人资本参与，但其应用的范围比较狭窄仅限定于部分特定行业，且融资总量较小。
四、新常态下西安城镇化建设中投融资机制体制创新路径
（一）培育地方税种，充实地方财政
地方税收收入是地方财政收入的主要来源，是支持新型城镇化建设的资金主体。我国现行地方税体系的存在税率低、税额比重低、弹性差等问题，虽然种类不少，但多处于零星分散的状态，无力为地方政府提供持续稳定的收入来源。再加之受生产要素的流动和“营改增”影响较大，目前我国地方政府主体税种从不足演变为缺失。需要培育地方政府主体税种。选择地方主体税种有三个主要标准：一是征税对象流动性较差，具有地域性；二是符合受益原则，稽征便利；三是具有收入的稳定性与成长性。从这些标准来看，房产税税基稳定，也局限在一定区域范围之内、流动性小，符合地方税主体税种的基本要求，可以说财产税或者说房产税天然是地方税。在地方主体税种中除了培育房产税之外，还可以将资源税、土地使用税、车船使用税、遗产税等财产类税和城建税、环保税等专项税收纳入地方政府主体税种。
（二）完善财政转移支付，合理控制农民工市民化的成本
2014年新城镇化工作会上提出：“要建立财政转移支付与农村转移人口市民化相挂钩的机制。”这是一个财税体制与户籍制度改革相结合的很好例子，农民工多半从事第二产业，在当地产生的税收以增值税和企业所得税为主，而两个税种大部分要上缴，因此地方政府缺乏为农民工特别是本行政区外的农民工，提供基本公共服务的激励。但是，从大的原则来看，农民工市民化的支出责任主要在地方政府，尤其是市和县两级政府，但如果完全交由地方政府来承担，地方政府受制于财力有限，也未必能够负担得起。中央财政要通过中央和省级财政适当地转移支付方式予以支持，在各级政府之间进行合理的分担。
农村转移人口市民化需要庞大的财政资金支持。农民工穿上市民的就业、教育、医疗、住房、养老这“五件衣服”需要大量的公共投入，如果将现有1.6亿已在城市居住的农村转移人口市民化，各级财政为此的新增支出为1.8万亿元；如果将计算范围扩大到现有2.6亿农村转移人口，财政支出将增大到3万亿元（以2011年不变价格计算）。
处理这一巨量资金问题的关键在于把握两个方面：一是在放在一个较长的时间框架中来处理，就是说，可以2030年最终解决这一问题为目标，通过精心设计，将财政资金压力摊薄到十六年的时间范围内来逐步消化；二是要处理好中央与地方、流出地与流入地政府、大中小城市之间的财政平衡关系。二者都共同指向一点，那就是中央政府必须发挥顶层设计的关键作用，通过相关制度的调整、设计，构造出推进农村转移人口市民化的运作基础。
（三）深化地方政府平台改革与管理，提高融资平台的效率
首先，推动平台公司转型。推进单纯的融资平台向具有“借、用、管、还”综合功能的投融资平台转变，实现平台公司向现代企业治理结构转变；推进投融资平台的性质从公益性向经营性转变；推进还款来源由财政性资金向平台自身收益转变；将财政对投融资平台的投入由直接拨款向股权投资转变。其次，支持平台公司运营。在年度城建计划内，与各融资平台公司签订代建合同，通过授权管理等方式，赋予综合性融资平台公司资产运营、特许经营等职权。对燃气、水务、公交等传统市政公用类资产，以及棚改项目、停车场、广告权、加油站、收费的文化体育资产和房屋等商业设施，通过采取“特许经营权”“政府购买”等更加市场化的方式优先支持平台公司运营；探索政府委托投融资平台公司对国有土地进行整理开发的模式，通过项目合资、合作，开展城镇国有土地储备和整理开发。最后，建立规范的政府对融资平台公司资本金注入机制。将符合条件的资金、资产，通过有效整合注入融资平台公司，降低资产负债率；对新完工的可经营性城市资产及时决算并划入融资平台公司，剥离无效益资产，提高经营性资产比例；逐步将财政资金直接投入转变为对融资平台公司的增资扩股。 （四）加强地方政府债务管理，防范地方政府债务风险
首先，积极推进市政债券的发行。市政债券是一种直接融资方式，除了具有一般债券的成本低之外，还可以解决“纵向不公平”和“横向不公平”，更有利于借助市场力量约束政府行为。通过编制完整的资产负债表和设立风险补偿基金推进市政债券的发行。其次，继续推进PPP融资模式。PPP（公私合作）模式是我国财政部积极推荐的一种融资模式，目前全国各地、地铁项目等都已经开始使用这一模式，这种模式不仅能优化地方政府债务结构，而且引入了社会资本，减低融资成本，在为来的城镇化建设中，西安市应该增加平台资产证券化、平台证券化、PPP项目贷款证券化将会有更大的需求空间。最后，构建政府债务风险预警指标体系。在建立关键指标风险预警体系的基础上，由静态评估扩展为动态评估，由简单的阈值监测扩展到定性和定量结合、自身评价与市场评价结合的方式，科学、全面地评估地方政府债务或辖区融资平台的可持续性。
（五）推进西安金融业的发展，注入建设的市场化力量
金融是现代经济的核心、是国民经济晴雨表、是社会经济的命脉。发展金融可以向新型城镇化建设注入市场的力量。目前，西安应重点推进区域性金融中心建设，在丝绸之路经济带建设的背景下注入国际因素。首先，引入国际性金融机构。随着“一带一路”战略推进中开发性金融机构支持力度的增强，西安应该争取上合组织开发银行落户，同时可以设立西北五省区区域性开发性金融组建。其次，支持本地金融机构发展。西安除了做大做强本土金融机构西安银行、秦农银行之外，可以设立更多的农村合作银行、农村商业银行、村镇银行和小额贷款公司；设立自担风险的民营银行、金融租赁公司、消费金融公司；研究设立污水处理、热力、教育、医疗、养老等经营性领域的产业化投资基金。最后，逐渐形成合理金融空间布局。将唐延路和沣惠南路打造成金融街，作为金融机构总部或区域总部所在地；灞金融商务区定位为金融机构后台服务基地和金融机构教育培训基地；将民乐园民间金融街作为民间资金的活跃区域。
参考文献：
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[4] 张占斌，时红秀，李万峰.新型城镇化建设的投融资研究[M].石家庄：河北出版传媒集团，2013.
[5] 胡凡.新型城镇化背景下地方政府投融资机制创新研究[J].商业经济研究，2015，（6）.
[6] 何慧.河南省新型城镇化建设中的投融资模式研究[J].合作经济与科技，2015，（1）.
[责任编辑 陈凤雪]
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