浅析完善我国公务员的绩效考核制度
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作者: 石晓铃
摘 要：绩效考核是公务员管理的重要内容，也是公务员制度的重要组成部分，在现代行政国家中发挥着越来越重要的作用。我国公务员绩效考核制度的发展演进已历经多年，《中华人民共和国公务员法》是这方面的最新发展。制度的演进取得了成效但也有不足，它的进一步完善仍需要做多方面的工作，其中包括科学合理地制定考核标准，引入和加强末位淘汰制度等。
关键词：绩效考核；公务员；完善策略
中图分类号：F241 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）03-0146-02
公务员考核制度是国家公务员制度的重要组成部分，作为政府人事管理的一项基础性工作，公务员考核关系政府的工作效能的提高和公务员素质的优化。近年来随着政府绩效管理理念的形成与加强，最大化公务员的行政绩效成为公务员考核制度改进的导向。《中华人民共和国公务员法》是我国第一部干部人事管理的法律，是干部人事管理科学化、法制化的里程碑。本文以该部法律为参照，分析公务员绩效考核制度演进中的成效与不足，探讨进一步完善该制度的对策及其演进趋势。
一、公务员绩效考核制度的内涵及特征
公务员绩效考核是指国家行政机关按照法定权限，依据国家公务员管理的法律、法规和其他规范性文件，对所属公务员的工作成绩、能力、态度等进行的考察和评价的活动。与企业等私人部门的员工绩效考核相比，公务员绩效考核具有如下几个特征：一是考核的法定性。指对公务员的考核须以国家公务员管理的相关法律、法规为依据，由法定考核主体依法定程序进行考核。二是考核标准的多样性。政府公共部门的宗旨是维护公共秩序，促进公共福利，其绩效往往承担着政治统治、经济效益、社会公正、道德教化等多重责任，也导致了公务员绩效考核标准的多样性。三是考核过程的社会参与性。公共部门并非一个可以脱离公众而存在的封闭系统，它与公众有着天然的密切联系，并时刻保持着与公众之间的互动。四是考核的公开性。虽然公务员绩效考核仅仅是行政机关内部管理行为，但政府行为的公共性以及透明政府的理念推动了考核向社会大众的公开化。
二、公务员绩效考核制度存在的不足
在一个团体内，由于成员能力、素质、机会、激励水平等方面存在差异，必然导致成员之间的工作绩效存在差距。由此，公务员绩效考核制度正是为最大化公务员的工作绩效服务的。众所周知，制度设计的合理性将对预期目标的实现产生深远影响。从多年来的实践看，公务员考核制度设计中仍然存在着一些缺陷，已然对绩效评估、员工激励产生负面影响，阻碍了考核目标的实现，故亟待克服。
1.考核标准过于粗糙。当前我国公务员人数超过700万，对这样庞大的队伍进行考核，“德、能、勤、绩、廉”的考核标准只能是指导性的。面临政府机关种类繁多的职位，层级复杂的职务，要实现公正科学的考核，就必须有进一步细化与具体化的考核标准。然而，我国现行的公务员考核制度的考核标准仍比较粗糙，不利于考核结果的客观性以及考核过程的公正有效性。尽管一些地方政府和职能部门出台了相关细则，但“由于工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者无所适从”。
2.考核激励功能失效。一方面，考核结果往往表现出中庸。不少单位通常是“优秀”满额之后，其余均为“称职”；更有甚者，一些的单位的“优秀”者是用抓阄产生的，这样直接导致了奖勤罚懒的考核机制失效。另一方面，人为因素左右考核。人际关系的好坏往往比工作的好坏更容易反映在绩效考核结果当中，另外，上级领导所谓的“指示”，考核对象的相互妥协等都有可能改变应有的考核结果。
3.考核缺乏专业性。一是缺乏专业性的考核者。《国家公务员考核暂行规定》中明确规定考核主体由部门负责人、本部门人事等有关单位负责人和公务员代表三方组成，这虽然保证了考核的全面性和公平性，但却无法保证考核者的专业性，也就难以保证考核结果的科学性；二是缺乏专业性的考核手段。在信息化时代，政府办公日益电子化，计算机数据处理技术、办公自动化等极大地改变了公务员的工作形式和工作内容。在本应与时俱进的年代，我国现行的绩效考核还普遍采用传统的定性考核方法，严重影响了考核的效率和质量。
4.考核结果利用率低。《公务员法》明确规定，考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。可见，对绩效考核结果的合理利用是绩效考核的一大功能。然而，实际操作中，考核结果部分与工资待遇、奖励、职位晋升脱节的现象依然普遍。此外，由于考核者与被考核者之间的信息不对称，加上沟通反馈机制的欠缺往往导致考核结果利用的低效率。例如，考核小组通常只把年终的考核结果通知被考核者，而各项得分被考核者无从知晓，也就无法从绩效考核的结果中发现自己的缺点并加以改进或进行培训。
5.考核方法流于形式。行政机关是一个以管理和服务为主要内容的部门，它所生产出来的产品和服务多是一些非有形的产出，不像企业的产品那样进入市场交易体系后可以形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就给政府绩效的量化带来了困难。而且，由于缺乏定量的测评标准和定量分析人员，我国目前的政府绩效考核仍然以定性考评为主，对公务员的评价，往往是凭经验、凭印象、凭感情或跟着感觉走，缺乏数据支持和科学的分析测评，造成了考核难以避免随意性和片面性。
三、完善我国公务员绩效考核制度的策略
制度建设必须严格以实现预期目标为依据。我国的公务员考核制度必须体现“公平、公正、公开”原则，而以上的不足正是体现了该制度在实际操作中的对“公平、公正、公开”的落实不到位。为此，笔者认为必须在以下一些方面完善公务员的绩效考核制度。
1.科学合理地制定考核标准。确保绩效考核的公正客观性，科学合理地制定考核标准是前提。为此，针对国家公务员不同的职务和职位，我国有必要进一步制定更为科学细化的公务员职位说明书和考核标准。（1）对考核对象分类分级。横向上根据工作性质分为若干类，纵向上根据职务分为若干级，考核过程按照管理权限分级进行。（2）对考核内容进行分解。通过逐项要素的细化，制定出考核等级标准和有关量化标准。（3）合理确定各考核要素的权重。在体现工作实绩的核心地位的同时，还必须合理分配其他考核要素的权重。平时考核与年终考核相结合也必须考虑两者的合理比例。（4）合理借鉴他国的量化考核标准。西方国家已形成了一些行之有效的量化指标，且已形成了一套标准的指标模型，如英国在公务员年终考核指标报告中明确列出了评价文官工作表现的十个考核项目。这种考核的标准化做法，可以减少考核人员的主观随意性，具有借鉴意义。 2.加强培训引入公众评估。考核主体包括部门负责人、本部门人事等有关单位负责人和公务员代表三方面，考核主体的能力和素质将直接影响公务员的考核。故必须对考核主体进行必要的培训，培训的内容不仅要包括绩效考核的一些专业性知识和考核的具体标准和程序，而且还必须加强思想道德方面的教育，帮助考核主体形成科学公正的考核观。
此外，公务员的考核还必须体现一定的开放性。从考核主体的构成来看，公务员考核实际上形成了封闭式的考核模式，这种模式有悖于公务员考核的公开公正原则，实施的效果不甚理想。可以引进社会公众参与公务员的绩效评估，作为政府的管理和服务对象，社会公众将对公务员的行政效能做出较为客观的评价。这可以通过社会调查、民意测验等方法，定期了解社会公众对政府工作的满意程度，然后将其转化为公务员的工作绩效。
3.完善公示制度，实行公开考核。只有公开化才能实现民主的考核，要做到公开考核关键要在制度上完善公示制度、告知制度。通过将考核的过程和结果及时对内对外公示，保证整个考核过程在各方面的监督之下进行。包括考核主体人选，考核的程序安排，考核的明细标准，考核结果等都应该向考核对象和社会做出详细的公布。通过这种公开考核形式，不仅可以增加考核的透明度，确保考核目标的顺利实现，同时还可以促进考核主体与被考核者之间的信息互动，为被考核者改进工作提供指导。
4.采用现代考核手段。科学的绩效考核需要依赖于现代化的考核手段。一是电子化的考核手段。公务员考核任务的繁重、复杂使得计算机信息技术的应用变得必要且迫切，例如通过网络进行的民意测验将大大简化工作量。另外，建立一个完善的信息系统，进行及时的信息收集、分析，也将使得公务员的绩效考核工作更为简单精确。二是借鉴企业的考核手段。绩效考核是源自经济单位的一个词汇，现代企业已经积累了许多行之有效的考核方法，例如关键事件法、图尺度评价法、交替排序法等等。因此，仔细了解企业的考核方法，选择并改进这些考核方法使之适用与政府公务员的绩效考核，将使得公务员的绩效考核制度更为科学完善。三是借鉴他国的考核手段。国外的公务员考核制度要比我国早几十年，他国的考核手段对我国也具体实际意义。例如，美国采用人员比较法，即预先设定几项因素，各项因素分为不同的等级尺度来对考核者做出判断，还有一些国家采用因素臆断法、浦洛士考绩法等。
5.引入末位淘汰制，强化竞争激励。末位淘汰制度是通过对考核结果的利用，促进公务员队伍内部形成竞争机制。通过优胜劣汰原理，让公务员时刻感受到生存压力，将促使公务员更专心于本职工作，这样不仅可激活机关的工作作风，而且还可以有效优化公务员队伍。目前，不少单位对此进行了有益的尝试与探索。例如，对年度考核被确定为基本称职和不称职等次的公务员员，实行离岗培训，连续两年不称职将被辞退等。值得注意的是，末位淘汰制的实施必须以考核结果的客观公正性为前提，同时必须明确实施末位淘汰制目的不是淘汰，而是为了更好地实现科学的绩效考核，使公务员的积极性与创造性能得到充分发挥，进而提高机关的工作效率。因此，必须把末位淘汰制和严格科学的考核联系起来，做到法制化和规范化。
[责任编辑 吴 迪]
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