我国耕地规模化经营问题研究a

来源:用户上传      作者: 薛子超 赵宇新

　　摘 要：耕地规模化经营是现代化经营的必然趋势。但是，在我国的现实生活中却表现为具备耕地规模化经营条件的地区很多都没有实现耕地规模化经营，而初步实现耕地规模化经营的地区却少有取得良好效益的。针对这两大问题，从制度上做出分析，并提出产权和政府管理规制等方面的建议。
　　关键词：耕地规模化经营；农村劳动力转移；制度路径
　　中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）02-0012-03
　　目前，农村劳动力向城市转移仍然是不争的事实。这一现象为耕地规模化经营提供了必要条件。我国要发展农业现代化，必须解决耕地问题，只有走规模化、集约化经营道路，才能真正向农业现代化迈进（林毅夫，1993）。
　　一、我国非规模化经营耕地现状
　　第一，耕地的细碎化问题（孙岩，2006）。我国幅员辽阔，但实际上适宜耕种的土地面积却十分有限，加上人口众多，人均耕地面积就受到了严重限制。因此，即使实行了家庭联产承包责任制，每户农家实际耕种的耕地面积也达不到规模化程度。在地狭人稠的长江以南地区，人均耕地面积甚至不足1亩。这种小农耕作条件下，耕地首先面临的挑战就是过于细碎化（郭兆熊，2014）。在河南省某些地区，常常将一块完整的耕地进行条块分割，然后承包给不同的农户。长此以往，原本完整的耕地被“肢解”，加之农户耕种技术的差异、不同区域的耕地肥力差异也会日益加剧。此外，国家的农业补贴政策也在实施过程中加剧了耕地的细碎化（龙开元，2010）。农业补贴政策的初衷是提高农民种粮的积极性，保证我国的粮食供应。但是，实行补贴政策之后，原本应该脱离耕地的农村劳动力再次被耕地所“绑定”，不愿放弃既得的农业补贴。如此一来，耕地流转的难度就大大加深了，推行耕地规模化经营更是难上加难。
　　第二，耕作技术水平的限制（黄烁，刘汉宇，沈振林，2014）。我国农业发展很不平衡，从耕种技术水平上看，呈现出东部高于西部、南部高于北部的特征。在经济发达地区，机械化耕种、化肥农药的适量投入甚至农产品市场化的发展已经相当成熟；然而在落后地区，牛耕仍然是农民进行耕种的主要方式，至于市场化水平，其实现程度也并不高。落后的耕作技术直接制约了耕地效率的提高，而有限的耕地产出又反过来制约了耕作技术的更新换代（王良群，2004）。对于陷入这种恶性循环的农户来讲，企图单凭自身力量从中脱身会有极大困难（张领，成晨，蒲小鹏，赵小强，2013）。
　　第三，农村劳动力素质相对较低。对于农村而言，劳动力来源大致可分为两种：一是内源，即农村出生并长大，成年后继续留在农村；二是外源，即非农地区出生并长大，成年后进入农村。前者较为普遍，而后者在我国极少发生。由于我国农村基础设施建设严重滞后，广大农村地区很难吸引非农地区的高素质劳动力；而农村内源劳动力一旦接受高等教育，便会想方设法留在城市中，不愿再回到农村。这就造成了部分农村劳动力过量流失，只留下少部分文化程度相对较低的劳动力在从事耕作，对实现耕地规模化经营所需的人力资源提出了挑战（龙洪圣，胡耀华，黎明辉，2014）。
　　第四，农村基层组织失效。改革开放之前，我国农村经济采用合作社形式，由农村基层集体组织，共同劳动，对每一名劳动力都具有明确的指导作用。改革开放后，集体耕地被个人所承包，自负盈亏，农村基层对劳动力失去了约束力。虽然在短期内调动了农民的积极性，可是失去了宏观调控的信息指导，仅凭劳动积极性无法从根本上提高耕地效率。如今，不少农户都面临着“单打独斗”的困境，没有市场信息，没有合作分工，更没有商业化营销手段。这种小农经济的抗风险能力十分脆弱，天灾，人祸，都可能轻易摧毁农民辛勤劳作的成果。
　　二、我国规模化经营耕地现状
　　第一，科技要素投入不足。在我国经济发达地区，耕地规模化经营很早就开始起步。但是，初级形态的规模化经营仅仅停留在耕地面积的扩大上，耕作方式仍然沿用传统的落后技术，缺少其他生产要素的投入。这种仅仅将耕地面积扩大的做法，从严格意义上讲，并不能算作农业现代化经营方式（王良群，2004）。我国人多地少，耕地面积扩展空间十分有限，提高单位耕地面积生产效率更具有现实意义。为了实现这一目标，加大科技要素的投入是必不可少的。
　　第二，管理要素投入不足（常万江，王伊宁，刘艳楠，刘洋和张强，2014）。耕地规模化经营的重要一环是将农产品转化为经济效益，在此环节不仅要求农产品具有充足的产量和良好的质量，还需要优秀的管理者对其进行产业化经营。目前，以经营耕地为主要目标进入农村的企业极少，大部分企业即使进入也缺乏熟悉农村耕地的职业经理人；同时，农村自身受到教育水平的限制，几乎无法培养出具备丰富管理经验的职业经理人。在这种状况下，不少地区虽然初步实现了耕地规模化经营，农产品产量质量都得到了较大提升，但是没有与市场对接，经济效益与预期目标相去甚远。
　　第三，资金投入不足（陈维，2007）。产业化是现代农业的显著特征之一，将耕地的规模化经营向产业化方向引导是我国未来农业发展的主要趋势。但是，在目前初步实现耕地规模化经营的地区，产业化水平并不高，最重要的原因就是资金的投入不足。前文已经论述过，只有加大对耕地的投入，才会获得更大的产出。这些投入如果没有充足的资金支持，就无法长期坚持下去，耕地的产出就会受到严重影响。虽然国家从2004年起开始对农村购买农机具、种子和化肥实施财政补贴政策，并且于2006年全面取消了农业税，但是这种资金规模显然不足以满足农村对耕地进行大规模投入的资金需求，因此，解决农村融资难的问题就能将耕地规模化经营向前推进一大步。
　　第四，制度因素的制约。我国的改革开放始于经济领域，但制度建设始终落后于经济发展，在此过程中二者的碰撞在所难免。改革开放后实行的家庭联产承包责任制倡导“包产到户、自负盈亏”，农村基层组织的经济指导职能几乎完全消失，而现行制度中又没有明确农村基层组织在耕地规模化经营过程中的权责，造成了不少农村基层组织无所事事，袖手旁观。此外，我国实行土地公有制，部分归国有，部分归集体，农民承包的只是耕地使用权，并不包含耕地所有权等其他一系列耕地产权。产权制度模糊，农民很难对耕地规模化经营全身心投入，无法完全发挥劳动力的作用（黄志坚，2011）。不仅如此，户籍制度制约着农村剩余劳动力和城市投资者与管理人的双向转移，农村金融体制的不健全导致耕地规模化经营过程中缺乏必要的资金支持。诸如此类的一系列问题都源于制度建设的滞后。因此，只有加强耕地规模化经营过程中的制度建设，才能为其发展提供保障。 　　三、解决我国耕地规模化经营问题的制度路径
　　在推进耕地规模化经营过程中产生的一系列问题既反映出我国农业经济现代化水平的落后，又折射出我国农业制度建设的不足，因此，在加强市场对耕地规模化经营作用的同时还需加强制度建设。
　　第一，明晰农村基层组织权责。由于我国实行基层群众自治制度，市县政府对基层农村的经济建设指导能力极为有限，只有少数经济发达地区的农村依靠城郊农业和特色农业成功发展起来，而广大经济欠发达地区的农村只能依靠自身摸索寻求出路。农村中无论是否已经实现耕地规模化经营，农村基层组织都应当担负起引导责任。目前，农村基层组织正处于一种“权力失控”状态。在经历耕地由集体劳动到私营承包的转变过程中，农村基层组织始终没有建立起自身的权责意识，也就无法引导农民将耕地向规模化经营发展。由于我国地理环境上的差异，中央政府难以出台统一的农村基层组织权责规定，因此，各地方政府需要因地制宜，对辖区内的农村基层组织颁布法规，明确其权责，才能促进其在推进耕地规模化经营过程中发挥积极作用。
　　第二，完善耕地产权制度。在我国现行耕地产权制度中，农民承包到手的是耕地使用权，并且期限为30年。耕地产权中除了耕地使用权，还包括耕地所有权，耕地租赁权等等。由于产权制度的模糊，大多数农民对于手中的耕地产权不甚明了，农民并不清楚究竟如何利用自己手中的耕地获取收益。因此，如果完善耕地产权制度，改变这种现状，就有可能大大提高农民改进耕作方式的积极性。其一，如果耕地产权得以明确，农民就会主动采用更高效率的耕作方式，加大对耕地生产要素的投入，有利于向规模化经营靠拢。其二，如果耕地产权明确，就意味着耕地可以顺畅流转。在推进耕地规模化经营的过程中，耕地流转是首要条件，只有耕地流转到一起，才有耕地的集约化管理，从而进一步推动耕地规模化经营的发展。其三，如果耕地产权得以明确，耕地就有可能作为抵押物品向信贷机构申请贷款，耕地规模化经营所需的资金就有了初步保障。总而言之，耕地产权制度的完善在推动耕地规模化经营过程中起着至关重要的作用。
　　第三，健全农村金融体制。上文中已经提及，资金不足是阻碍耕地规模化经营的重要问题之一，虽然国家每年都投入巨资用于发展农业，但是仅仅依靠财政方面的“输血”仍然解决不了农村资金的短缺问题。从目前来看，“造血”才是解决这一问题的最有效办法。所谓“造血”，就是健全农村中的金融体制，主要包含两大方面：一是鼓励金融创新，拓宽融资渠道；二是完善农村信用机制，促进农业贷款。我国的农村金融体制不健全，针对农村的金融产品也非常有限。农民通常只能通过有限的贷款购买粮种，剩余资金很难满足发展耕地规模化经营所必须的机械化投入，聘请职业经理人更是难上加难。因此，拓宽原有的融资渠道才能增加农民手中的资金。此外，由于我国相关法律法规中曾经明确规定农民手中的耕地不得作为抵押物向银行申请贷款，因此农民的银行信用度很低。如果将农村中的信用机制加以完善，提高农村居民的信用度，耕地规模化经营中的资金问题将得到大大缓解。
　　第四，改革户籍制度。近年来，改革户籍制度的呼声日益高涨，从耕地规模化经营的角度看，户籍制度不仅限制了农村剩余劳动力向城市转移，还阻碍了城市先进生产要素进入农村。发达成熟的耕地规模化经营属于资本密集型和技术密集型产业，对农业劳动力的数量要求并不高，因此，受户籍制度制约的农村剩余劳动力将面临失业的危机；与之相对的是耕地规模化经营中要求农业劳动力具备较高的农业科技知识或者企业管理经验，这部分人才又绝大部分集中在城市中，无法进入农村。事实上，户籍制度就如同横在城市与农村之间的一道鸿沟，阻隔了农村剩余劳动力的转出与城市先进生产要素的转入。一旦这道鸿沟被填平，由城市高素质劳动力带来的先进经验和科学思想，以及城市投资者引入的大笔资金就会大大推动耕地规模化经营的前进步伐。因此，户籍制度改革迫在眉睫。
　　最后，调整农业补贴政策。我国农业补贴政策已经实施10年了，在此期间粮食产量确实得到了一定的提高，但是耕地规模化经营的发展却收效甚微。原有补贴政策主要按照农民的承包耕地数量进行按亩补贴，目的是为了鼓励农民坚持种粮。但是，在政策的实施过程中，有些农民选择了既进城务工，又保留手中的耕地，成为游走在城市与农村之间的“兼民”。“兼民”的存在很大程度上阻碍了耕地规模化经营的发展。如果调整农业补贴的对象与标准，将大大促进这一问题的解决。首先，如果农业补贴对象不再是承包耕地的全体农民，而是从事耕地规模化经营的农业经理人或者农业工人，那么原本只承包少量耕地的“兼民”从耕地中将无利可图，只能将其流转出手，客观上促进耕地的集中。其次，如果对农业补贴标准进行调整，则可以从客观上引导耕地流转的方向，在条件适合的地区，这样有利于耕地向拥有先进耕种技术的种粮能手集中；或者扩大享受补贴的耕地规模要求，不达到规定规模的耕地不再享受耕地补贴。这些调整都可以在一定程度上推动耕地规模化经营的发展，更重要的是，这些调整不仅仅局限于耕地规模的扩大，还可以引导耕地流向适合的经营者手中。
　　结语
　　从总体上看，我国推行耕地规模化经营符合我国发展现代农业的要求。但是，我国幅员辽阔，地形多种多样，经济发展也很不平衡，地域间的资源禀赋差异也很大，这对我国发展耕地规模化经营提出了挑战。当前部分地区已经成功摸索出了适合自身特点的耕地规模化经营模式，但是，在取得成绩的同时也应当清醒地认识到我国与发达国家的差距，这不仅意味着成长空间，同时也意味着任重道远。
　　参考文献：
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　　Study on the scale management of cultivated land in China
　　XUE Zi-chao ，ZHAO Yu-xin
　　（Harbin University of Commerce，Harbin 150028，China）
　　Abstract：Cultivated land scale management is the inevitable trend of modern management. However，in our real life but many do not realize scale management of farmland with the area of farmland scale operation conditions，and the initial realization of area of farmland scale operation has achieved good economic results. Aiming at these problems，from the system analysis，and puts forward property rights and government regulation.
　　Key words：the scale management of cultivated land；rural labor force transfer；institutional path
　　[责任编辑 兴 华]
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