台湾第二次土地改革对解决大陆土地流转问题的启示

来源:用户上传      作者: 夏林

　　摘 要：台湾地区第二次农村土地改革的背景与大陆当前的情况有很大的相似性，分析台湾地区的第二次土地改革的内容，总结其成功经验，对更好地推行大陆地区的农地流转具有重要的借鉴意义。
　　关键词：土地改革；农地流转；台湾当局
　　中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）02-0023-02
　　随着中国大陆经济的高速发展和城镇化的推进，农村青壮劳动力外出打工、经商的现象日益增多，打工收入占农民收入的比重也越来越高，农村劳动力多以老人和妇女为主。大力推进土地流转，实现农业生产规模化、集约化和机械化，是促进就业，解放和转移农村劳动力，解决目前大陆面临的农民和土地互为制约的矛盾的必然趋势。台湾地区第二次农村土地改革背景和目的与当前大陆地区情况高度相似，分析和总结台湾地区第二次土地改革的成功经验，对推进大陆地区农地流转有非常重要的启示。
　　一、台湾第二次土地改革的背景
　　台湾当局1950年进行了第一次土地改革，实行了“三七五减租”、“公地放领”、“耕者有其田”等措施，使大量的台湾农民都获得了一定数量的土地，极大的调动了他们农业生产的积极性，同时也缓和了当时台湾激烈的社会矛盾，为台湾经济的起飞创造了条件。但是，随着台湾市场经济的发展和对外开放的加深，这种土地制度越来越不适合当时台湾经济发展的需要，主要表现在以下方面。
　　（一）经营分散的小农经济限制了农业的发展
　　第一次土地改革之后，台湾地区逐渐形成了以小私有者为基础的土地制度，这种土地制度在台湾逐步进入了工业社会以后，就不适应工业社会的发展。因为每个农户的耕地面积太小，经营方式分散，造成了农业抗风险能力弱，不利于农业的机械化和大型水利工程建设，制约了工商社会的经济发展的需要。
　　（二）农民收入水平低，青壮年劳动力大量减少
　　20世纪60年代，台湾当局为了大力发展工业，实行了“田赋征实”、“随赋征购”和“肥料换谷”等政策，这些政策通过不断压低农产品价格，牺牲农民利益的办法来发展工业，从而制约了台湾农业的发展。农业生产收入偏低，降低了农民生产的积极性，大批的农村青壮年劳动力放弃农业生产，不断涌入城市，造成农村大量劳动力流失。
　　（三）土地投机气氛盛行，抛荒现象严重
　　在19世纪60年代，台湾经济取得了快速发展，为了发展工商业，台湾大量的农地被占用，耕地面积不断减少，土地价格持续上涨。由于土地价值增加较快，土地的投机气氛盛行，不断有农户将土地高价卖给投机商，导致耕地荒芜和被占用的现象十分严重。
　　台湾当局为了实现农业的规模化生产，提高台湾农产品的国际市场竞争力，防止农地流失，保护粮食安全，进行了第二次土地改革。
　　二、台湾第二次农地改革的内容
　　1982年11月，台湾当局正式颁布和实施了第二次农村土地改革的方案，其主要内容和具体措施主要包括以下方面。
　　（一）农地重划，辅导小农转业，加快土地所有权的转移
　　所谓“农地重划”，是将一定区域内零散不便管理的农地，重新划分，并通过土地交换，让农户原本分散的耕地得以集中，便于田间农事管理，实施机械耕作。1980年12月19日台湾当局制定了《农地重划条例》，规定办理农地重划的县级主管机关，设立农地重划委员会，积极推动农地重划事宜，鼓励农民交换、转让、合并分散经营的小块土地，或农民通过自愿结合的方式，将不规则的农田联系在一起，形成更大的农场，以促进农业生产。同时，排水不良、田间灌溉不便、耕地分散和零细狭窄的农田都按照农业机械化、农场标准化、水利现代化、农村城市化标准进行组织。
　　“辅导小农转业”，是为了将相对分散的耕地集中起来，台湾当局要求把属于90万农户的90万公顷耕地合并为30万农户，安排其余的60万户进行转业。台湾当局鼓励那些没有农业劳作的农民转让他们的土地，并积极辅导他们就业。主要措施包括：在农村开办各种农产品加工厂，建立25亿元的“农地收购基金”，以7.5%的利息率为购买耕地的农民提供政策性贷款，每个农民可以通过贷款购买3公顷土地，并且凡是新购的土地免缴5年的农业土地税。
　　（二）推广“共同经营”、“专业化经营”和“委托经营”等经营方式
　　所谓“共同经营”，是让土地毗邻或者饲养同类家禽、牲畜、鱼类等的邻近村民，自愿合作，共同经营。一般20―30家农户构成一个经营单位，耕地面积在15公顷左右。共同经营方式分为3种，第一种叫做“合耕合营”，即生产领域和经营、流通领域都是合作的；第二种叫做“合耕分营”，即双方在生产领域是合作关系，在经营领域和流通领域则是独立的；第三种叫做“合营分耕”，在生产领域双方是独立分开的，在流通领域则是合作关系。
　　“专业区”是根据农业生产经营的种类进行分类，把若干个小型的经营单位联合成规模较大的生产和营销组织，实现生产和销售的专业化。这种专业区自20世纪70年代以来取得了快速的发展，在80年代中期已经有水稻、谷物、茶叶、香蕉、凤梨、禽畜、鱼和虾等近30种、400多处，参与的农户接近30万户，耕地面积15多万公顷，占耕地总面积的1/6 。
　　所谓“委托经营”，即耕地面积太小或缺乏农业机械的农民，将农田作业的全部或者部分委托给另一个农民或农业服务组织进行经营。
　　（三）为缺乏资金的农户提供政策性贷款
　　随着“共同经营”、“专业化经营”和“委托经营”等经营方式的推广，台湾农业逐渐实现了专业化和规模化生产，农户经营的土地面积不断增加，从1952年的0.57公顷上升至1996年的1.03公顷。
　　为了鼓励农户进行农业的机械化生产，台湾当局在1972―1978年间为购买农业机械的农民提供政策性贷款，并在1979年成立了2亿多美元的“农业机械化基金”，帮助缺少资金的农民购买农业机械。同时为了促进农产品的市场化，台湾当局通过了“农产品市场交易法”，建立了农产品批发市场，并制定了重要的农产品生产和销售制度，规范了农产品市场，促进了农业的生产与销售。 　　为了实现农业生产的规模化经营，提高农民购买土地的积极性，台湾当局又设立了“农地购置基金”，为农户提供低息贷款，帮助农民购买耕地。在1982年，为了更好的向农民提供低息贷款，台湾当局制定发布了《扩大家庭农场经营规模协助农民购买耕地贷款办法》。为了提高农民的种植意愿，台湾当局制定了“农业发展条例”，奖励农民从事农业生产，实施农产品价格补贴政策，提高农产品的收购价格，增加农民的收入等。
　　台湾当局的第二次土地改革将分散的土地整合起来，实现了资源的有效利用，促进了农业生产的规模化经营，提高了农业的生产效率，为台湾经济的高速发展奠定了基础。
　　三、台湾第二次农地改革对大陆解决农地流转问题的启示
　　（一）土地承包经营权流转要行政化与市场化相结合，充分发挥政府的引导作用
　　市场化的土地流转能够反映交易双方的利益需求，实现资源的优化合理配置，因此，应该充分培育和发展土地流转市场，建立健全农地流转中介机构，充分发挥市场的资源配置作用。而从台湾第二次土地改革中可以看出，辅导小农专业、实现经营方式的转变、为农户提供政策性贷款等措施，都离不开政府的引导作用。在中国大陆的土地流转过程中，政府部门的引导作用同样非常重要。
　　1.政府部门应做好与农地流转相关的监督和服务工作，积极监督、指导本地的重大农地流转行为等，规范土地流转，确保农民的权益不受损害。
　　2.完善农村保障体系，为土地流转创造良好的外部环境。在农村，土地是农民的第一生产要素，大多数农民对土地转出后收入无保障、就业不稳定存在着较大顾虑。土地依然承担着农民的就业保障和社会保险功能，在“规避风险”意识的作用下，没有完善的社会保障制度，农地流转也不一定能得到农户的积极响应。
　　3.统筹城乡劳动力市场，为农民专业创造就业机会。
　　（1）在基层政府成立农村劳动力转移工作领导小组，负责农民工的就业培训、咨询以及招工信息的发布、维权等服务。
　　（2）发展县域的非农产业，大力发展第三产业，以吸纳更多的劳动力就业，促进劳动力就近转业、择业。
　　（3）发展现代农业，特色农业，积极推进农业产业化，推动劳动力内部转移等。
　　（二）土地改革要兼顾各方利益、实现共赢
　　台湾第二次土地产权流转通过对土地所有人给予经济补偿弥补了土地所有者的利益损失，同时又向购买土地的农户提供低息贷款，照顾到了交易双方的共同利益，使改革得以顺利进行，为工业化发展提供了条件。中国大陆实行的是家庭联产承包经营的土地制度。土地流转关切到农民的根本利益，土地是否流转、流转价格的多少，均应当由农民自主决定，这样才能体现农户的利益诉求。但不可否认的是，一些基层政府利用其土地发包方的地位，在利益博弈中使土地流转价格低于市场价格。更有甚者，基层政府利用行政权力，强迫农民进行土地流转，侵犯了农民的自主权。大陆土地流转过程中出现的很多问题，归根结底是未能兼顾各方利益。因此，实现农地的较快流转，必须尊重流转双方的意愿，切实维护农民的合法权益。
　　（三）充分发挥金融部门对土地流转的支持作用
　　从台湾当局第二次土地改革的经验可推看出，台湾当局为鼓励农民扩大耕地面积，为农户提供低息或无息贷款的金融支持措施成为土地改革成功的关键。结合中国大陆地区的具体情况，为促进农村土地流转，加快实现农业的规模化经营，在金融支持方面可以做到以下几点。
　　第一，政府应充分发挥农业发展银行等政策性银行的政策性功能，开展以土地经营权质押为主的土地流转专项贷款，为农户提供低息或免息贷款解决农户购买土地经营权的资金缺口。
　　第二，为农村种植大户提供经营性贷款，满足这些农民购买种子、肥料、生产工具等方面的资金需求。
　　第三，金融部门可增加对农户的小额信用贷款，积极支持转让土地经营权的农民进行转产，帮助更多的农民摆脱对土地的依赖。
　　参考文献：
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　　[责任编辑 安 琪]
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