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可持续发展视角的大庆财政体制改革策略研究

来源:用户上传      作者: 王树锋 李嘉文 魏铭悦 黄平平 张学义

  摘 要:基于大庆资源型城市转型对财政收支分配和管理提出的客观要求,结合国家有关资源型城市转型发展规划和大庆“十三五”财政改革规划,采用调查分析、逻辑推理等方法,介绍大庆财政体制现状,概要分析大庆现有财政体制存在的主要问题,并有针对性地提出大庆市财政体制改革的目标与内容。
  关键词:可持续发展;财政体制改革;资源型城市
  中图分类号:F812.2 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2016)01-0066-03
  大庆是以石油天然气开采著称的的资源型城市,也是仅有37岁市龄的年轻城市。因此,石油和房地产成为大庆财政收入的支柱,也是为国家和省每年贡献近千亿元的财税依托。随着石油探明储量下降和开采成本不断提高,大庆原油产量已经进入战略调减期,而房地产业也骤然滑落,导致大庆财政收入陷于窘境,这与城市转型发展对财政支出的迫切需求形成强烈反差,财政形势日益严峻,推进财政体制改革势在必行。
  一、大庆财政体制现状与问题
  (一)大庆财政体制建设现状
  大庆下辖五区财政,即财政体系为市本级财政和区财政两级。其中,萨尔图区、让胡路区、龙凤区仍为上解区,大同区与红岗区为“补贴区”。全市财政收入主要按“分税制”体制,在两级财政之间进行划分固定收入和共享收入;全市财政支出根据市、区两级政府“事权”分配财力。各级预算主要承担相应政权机关运转所需经费支出,调整产业结构、实施宏观经济调控,以及政府直接管理的事业发展支出等。
  (二)大庆财政体制存在的主要问题
  1.收入体制存在的问题
  (1)收入机制面临重大挑战。大庆收入体制建立于石油和当地产两大财税体系。目前,却面临石油萎缩和房地产萧条的“双刃剑”挑战。建市三十八年来,大庆累计采出原油占可采储量超过80%,剩余可采储量不足3.35亿吨。目前新增探明可采储量不足3 000万吨,而每年采出量4 000万吨,2015年调减后为3 850万吨,“十三五”时期原油产量以每年130万吨规模战略调减,储采严重失衡;房地产市场衰落不振,全市房地产业税收同比减少4.69亿元、下降34.5%;全市土地出让金收入连续16个月负增长,半年完成4.25亿元,仅为年初预算的13.08%。此外,国家结构性减税政策范围持续扩大,使地方财政雪上加霜。如小微企业税收减免、流转税种起征点提高、固定资产一次性税前扣除和缩短折旧年限等政策相继出台,并取消了防洪保安费、价格调节基金等收费项目。从而使该市2015年上半年地方财政收入减少2.6亿元,预计全年将减少近5亿元。
  (2)收入组织“内紧外松”。大庆地方税收地位全国知名,征管之严格也令全国同类城市刮目相看。很多资源型城市转型中都从中央获得巨额财政支持,大庆争取却很少,主要收入仍靠本市经济社会。除石油天然气资源税贡献站主要成分外,民营企业和个体经济被过度征税是不可否认的事实。捆绑了各种规费征收的税收侵蚀资本,造成竭泽而渔,这是民企和个体业者的普遍反映,也是全市有志创业者望而生畏和很多创业者中途退出投资市场的重要症因。
  2.财政支出存在主要的问题
  (1)财政支出压力巨大。在收入缩减的同时,大庆财政的刚性支出却不断增长。诸如民生方面的社保、教育、医疗、保障性住房等方面投入持续追加,工资调整及各种保险支出不断增长;公共事业运行中的教育、文化、体育、道路交通等新建设施竣工投用后的运行费用凸现,保运行压力加大。同时,新预算法严控地方政府利用融资平台贷款,依靠省和财政部发行地方债券额度有限,而偿债高峰期步步逼近,未来几年偿债额都将在60亿元左右,财政偿债压力越来越大。
  (2)生产性支出不足。多年来,大庆一面强调发展接续替代产业,一面将土地和财政资金重点投放于基本建设。首先,财政支持产业化项目缺乏科学论证,造成康港公司、日月星等企业昙花一现,捧得高摔得重;其次,盲目扩张城区建设。大庆高新区产业经济发展在全国不值一提,实体经济发展令人汗颜,政府投资建设很多“园区”,却因为诸多清规戒律如不能悬挂企业名牌、挂宣传条幅和一些入住条件等,让很多民营企业望而却步,继而又打造出“东城区”“西城区”,基建投资扩张远远超过产业经济发展需求支持,包括新产品、新技术、新工艺,包括基础建设、公共服务、公益事业支持,以及小微企业发展扶持。
  3.国家财政支持弱化
  被国家列入资源型城市综合分类中的“成熟型城市”(继而为枯竭型城市),相关媒体编列“鬼城名单”大庆也位列其中。大庆除了地下石油就是地上沼泽和盐碱地,没有更丰富的石油资源,未来发展内存动力堪忧。国家规划地区生产总值、采矿业增加值占地区生产总值比重、服务业增加值、历史遗留矿山地质环境恢复治理率和非公经济占比等方面都提出了分阶段的目标要求,大庆在经济发展、民生改善和资源保障等三大领域内,都距离国家规划目标甚远。虽然大庆民生指标(2014年城镇居民人均可支配收入32 307元、农村居民人均可支配收入12 443元、城镇登记失业率4.2%)都优越于国家规划目标(2015年实现城镇居民人均可支配收入>20 200元、农村居民人均纯收入>9 600元、登记失业率>5%),但这都是油田经济发展促成的。而国家确立的民生指标是建立在接续替代产业基础上的(采矿业比重逐年下降4%的同时服务业比重应上升8%),如果大庆市剔除“石油经济效应”,其依存于非油产业经济的民生指标很难想象其结果。
  二、大庆市推进财政体制改革的目标与措施
  (一)改革目标
  大庆发展接续替代产业推动城市可持续发展已毫无退路。在“十三五”期间乃至未来二十年内,要锁定固基础、稳财力、强管理三大目标,坚持促转型、重民生、抓环保。全力以赴地寻找可以增收的税源、着力培植财源、持续改善民生、提升财政管理水平和加大向上争取力度。
  (二)改革内容与措施   主张大庆实施“三把”收入汇集战略:向国家要一把,让省里放一把,自己收一把;在支出上,立足办公和事业运行需要,保证基础设施和公共服务建设,重点突出对接续替代产业、民生建设和环境保护修复等设计资源型经济转型和城市可持续发展的三大领域投资。
  1.健全财政分级管理体制和分配机制
  首先,下放区级财权和硬化区级预算管理。区级政府事权多而复杂,决定其需要更多财权。为此,应在收入划分上,给予区级财政分配倾斜,比如石油和天然气资源税收入,应统筹安排一定份额留给各区财政支配,本着“取于斯用于斯”的指导思想,要求各区将资源税收入专项用于扶持民营经济发展;在支出安排上,要求各区财政严格执行预算,认真遵守新预算法规定,强化区及预算编制、执行和评价,凡各区预算执行中出现收不抵支的,一律调整预算支出自求平衡,市财政不予补助。这样,就能逐步理顺预算分配机制,适时取消对大同、红岗等区级财政补贴制度,消除其对市财政补贴的消极依赖以及由此产生的分配不公现象。
  2.强化财政体制模式转型
  (1)“控制性财政”向“服务型财政”转型。要运用“借鸡生蛋”和“以一抵十”的经济学原理,结合企业所得税法标准制定小微企业及中小型高新科技企业税收优惠(适当减免、即征即退等)、地方财政补贴等政策,引导民营资本投向公共基础设施、环保、节能、新材料、新能源、新技术、现代服务业和“三农”相关领域,缓解政府投资压力[1];另方面对民营经济要善于“扶上马送一程”,制止“竭泽而渔”的习惯做法,培育“放水养鱼”的财政服务思维。可以划定3―5年时间,除娱乐业等城镇生活服务业正常征收管理外,对从事社区服务和现代服务业的民企和个体税收依法合理征收,减少税务检查和处罚频率和力度,刺激民间资金尽快转化为产业资本,引入更多外来资本投入并且长期稳定下来,快速扶持一批民企壮大和个体转企。
  (2)“维持性财政”向“增长性财政”转型。大庆多年来依靠石油经济维持财政,因为财政总收入中绝大多数都上划中央和省。比如2013年全市财政总收入1 175.9亿元,其中上划中央财政797.2亿元上划省级170.5亿元。从收入增幅看,财政收入增幅4.9%,而上划中央和省的增幅却高达增长6%和7%。说明大庆依然在拖着疲惫的身躯通过税收等管道在为国家“输血”,也可以说是国家财政在大庆城市转型的危机时刻依然以税收工具逼迫其“献血”。这是极不正常的财税体制,也与国务院[2013]46号文精神格格不入。所以,大庆不能仅仅啃着有限的资源税和可怜的地方税及共享税分成维持财政。在这种特定局面下,大庆财政需要硬化手段,一是联合具有类似贡献经历和“生命周期特征”的全国资源型城市,请求财政部对石油企业增值税给地方实行“倒三七”比例分成,专门用于“非油经济”建设支出;二是通过扶持民营经济发展壮大,从民营资本运营增值中创造财政新增长点,优化财政结构。经过疏通国家财政救助管道和挖掘本市民营经济的“蓄水池”,构建大庆财政增长机制。
  3.加大向上争取力度
  要抓住国家政策机遇,遵照国发[2013]46号文规定,充分利用国家加大东北老工业基地振兴和黑龙江省实施五大规划、龙江陆海丝绸之路经济带等政策机遇,协同有关部门在基础设施、生态环保、综合保税区、商贸物流等方面做好项目争取工作。抓住国家出台有利大庆市的税费政策机遇,省、市共同协力继续实现政策资金争取新突破。认真研究中省直大企业存续企业支持地方经济发展可行性,努力争取大企业支持,为地方财政带来更多收益。
  4.提升财政管理水平
  认真落实新修订的《预算法》,增强预算刚性;健全财政管理制度,增强财政资金调控能力;严格落实《党政机关厉行节约反对浪费条例》,进一步做好厉行节约工作,降低单位运行成本。深化国企改革,激活国有企业活力,增强企业竞争力,减少政府补贴。健全完善同步监督机制,强化财政资金监督检查,提高资金使用效益。加强地方政府性债务监管,完善债务风险预警及化解机制,有效防控财政风险。
  5.培育产业园区财政体制
  要重点向新型经济集聚区域倾斜。“庆南新城”和“庆北新城”已是重要产业集聚区,可考察借鉴农垦建三江和九三两个管理局经验,探索在两区管委会设一级独立财政的成功做法,增强其财政调控能力。同时,要规范财政担保体制,结合城镇一体化和“新农村”建设规划落实需要,为新城区周边县区重点建设农业社区和农村商业圈项目提供资金支持和融资担保,为新城区农工商贸一体化发展提供财政支持。
  三、结论
  财政体制是维护财政秩序运行的重要保障。推进大庆财税体制改革,须以激发全市非油经济税收收入新增长点为动力,以维护大庆经济社会发展稳定为基础,以民营经济为主导的石油接续替代产业和全民创业等新型经济需求为核心,以推进大庆城市可持续发展为终极目标;努力争取中央财政支持,并在必要条件下,通过举债手段实施扩张性财政体制――地方赤字财政政策,减少税收束缚(当完成经济转型,可采取紧缩性财政抑制需求,实现财政盈余)。同时,要为依赖性财政“断奶”,遏制区财政“等、靠、要”思想,建立公平财政体制;全面理顺财政体制结构,梳理各级财政分配体系,健全产业园区财政组织体系,构建接续替代产业服务型、全民创业扶持型和公共事业支撑型财政体制模式。
  参考文献:
  [1] 骆建德.洛建得促进经济可持续发展的政策建议[J].行政事业资产与财务,2011,(20).
  [责任编辑 陈丽敏]
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