新疆阿勒泰地区以工代赈建设现状及对策建议
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作者: 韩林芝
摘 要：以工代赈是一项重要的扶贫开发政策，对改善贫困地区群众生产生活条件、促进贫困群众脱贫致富做出了重要贡献。在国家的有力支持下，阿勒泰地区扎实推进以工代赈建设，取得了显著成效，改变了贫困地区农村基础设施落后的面貌，对促进农牧民脱贫致富、经济发展和社会稳定发挥了重要作用。深入调研“十二五”时期以工代赈建设基本状况，从项目建设进展、取得成效和主要经验等方面全面了解建设现状及存在的问题，根据“十三五”时期的新形势，有针对性地提出科学制定中长期规划、增加投入、加强项目建设管理等对策建议，对于进一步提高以工代赈政策的精准性和扶贫效果，充分发挥其拉动投资、促进增收、提供就业，实现新疆跨越式发展和长治久安具有重要意义。
关键词：以工代赈；现状；对策；新疆阿勒泰地区
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）01-0041-03
自1984年，阿勒泰地区实施“以工代赈”工作以来，不断加大投入力度，改善了贫困地区生产生活条件，但由于历史欠账多，贫困地区水利、交通等基础设施仍然比较落后，与发达地区差距不断拉大，严重制约了经济社会健康发展。为适应扶贫开发新形势、新任务、新要求，于2015年6―7月赴阿勒泰地区（青河县、吉木乃县）进行实地调研，考察了基本农田建设、农田水利建设、乡村道路等项目建设情况，深入了解取得经验、面临困难挑战，为今后以工代赈顺利开展奠定了坚实基础。
一、建设总体情况
（一）建设规划情况
“十二五”时期，阿勒泰地区规划实施项目47项，总投资13 216万元，其中以工代赈13 045万元，地方配套171万元。规划建设：改造中低产田0.9万亩；控制和改善灌溉面积47万亩，节水灌溉面积2.75万亩，修建引水及排碱渠2公里，渠道防渗145.9公里，配套建筑物33座；修建乡村道路10公里，改良天然草场0.75万亩，建设牲畜棚圈65座，小流域治理面积6平方公里。
（二）规划实施情况
“十二五”以来，阿勒泰地区共安排以工代赈项目52个（其中财政预算内以工代赈项目38个，以工代赈示范项目14个）；完成工程总投资16 180万元（其中以工代赈项目资金16 110万元）；发放劳务报酬1 137.5万元。其中：“十二五”时期，青河县完成以工代赈项目24个（其中财政预算内以工代赈项目17个，以工代赈示范项目7个）；完成扬水站3座，龙口1座，溢流堰2座，清理河道2公里，渠道防渗74.743km，高效节水工程41 466亩，牧道12公里，引水廓道2公里，土地平整500亩；完成工程总投资8 993万元（其中以工代赈项目资金8 943万元）；发放劳务报酬637.5万元。“十二五”时期，吉木乃县通过以工代赈项目的建设，改扩建防渗渠65.147公里，水工建筑物46座，暖圈65座，建设饲草料地0.5万亩，建设基本农田0.6万亩，改善灌溉面积6.6万亩，覆盖全县各乡镇，受益贫困户达0.39万户1.55万人。
二、项目建设成效
“十二五”以来，以工代赈以示范村项目建设为重点，以农民增收为目标，坚持科学规划，整合资源，政府引导，群众参与，规范管理，强化监督的思路，建起一批高规格、高质量、高效益的示范工程，为贫困地区的社会主义新农村建设起到了典型引路、辐射带动作用，取得了积极成效。
（一）农村基础设施条件得到改善
以工代赈项目从大多数群众愿望出发，从各地经济发展亟需解决的问题入手，建设了交通、水利、畜牧等一批农村发展和农民生活必需的基础设施，“十二五”期间，阿勒泰地区完成扬水站3座，龙口1座，溢流堰2座，清理河道2公里，渠道防渗74.743km，高效节水工程41 466亩，牧道12公里，引水廓道2公里，土地平整500亩全面加快农村基础设施建设步伐，基本解决了项目区贫困群众出行难、运输难、饮水难、灌溉难和生存难问题，切实改善农村生产生活条件，为城乡发展一体化提供有力支撑。
（二）农业综合生产能力不断加强
农田水利、高效节水灌溉建设，饲草基地等项目的建成，进一步提高了农业综合生产能力，“十二五”时期，阿勒泰地区完成基本农田0.6万亩，新建、改扩建引水干渠72.147公里，建设滴管1.273万亩，管输4.3219公里，饲草料基地0.54万亩，棚圈65座，降低牲畜的死亡率，提高了牧民的养殖收入，保障了生产安全，增加了抗御自然灾害能力，促进了现代农牧业发展。
（三）村容村貌进一步改善
通过项目实施促进了乡村集约节约用地、美化村容村貌，乡村道路条件得到改善，优化农村发展环境和农民生活环境。同时，引导农牧民形成文明乡风，促进文化素质技能提高，改善农村生态环境和建设文明家园建设，促进了贫困地区经济发展。
（四）农牧业实现增产增收
通过项目实施促进了农牧民增产增收，截至2014年，阿勒泰地区农牧民人均纯收入达到9 404元，比2010年的5 138元增长14.5%，以工代赈项目建设提高了就业能力脱贫致富，对当地社会稳定、民族团结有积极的影响。
三、存在的主要问题
根据调研组在青河县、吉木乃县等贫困县以工代赈项目调研，重点对当地农牧民生产、生活状况进行实地走访调查，调研组认为，以工代赈项目的实施成效显著，农田水利等设施得到较大改善，“行路难”“饮水难”“致富难”得到较好解决，生活质量明显提高，生产条件显著改观，生态环境得到有效保护，农牧民思想观念也发生了可喜转变。但是，通过调查也发现，以工代赈项目实施中仍然存在一些问题，这些问题影响到项目实施效果，应当引起重视并加以解决，让以工代赈工程真正造福于贫困农牧民。
（一）脱贫致富难度大
阿勒泰地区贫困人口众多，到2014年底，全疆扶贫标准线以下的贫困人口329万人，占农牧民总人数的31%，城镇低收入群体收入仅为全区平均水平的1/3。阿勒泰地区贫困人口分布区域广，主要分布在偏远地区、山区，自然资源条件恶劣，自然灾害频仍，经济社会发展缓慢。农牧民生产生活方式仍然落后，社会民生事业滞后，贫困人口脱贫难度大，尤其是少数民族贫困人口受教育程度低、语言不通、劳动技能差，就业能力低，参与以工代赈项目建设难度大，获取就业岗位的机会有限，转移就业困难，实现增收难度大，扶贫工作任重而道远。 （二）基础设施建设滞后
虽然经过数年投资建设，阿勒泰地区贫困县基础设施建设仍然落后，农牧民生产生活条件长期得不到根本改变，主要表现为：农村交通不发达，农村公路等级低，通行能力差，仍有部分乡村未通公路，解决贫困群众“行路难”的任务还很艰巨；水利设施基础较差，农村安全饮水问题不能得到有效解决。缺少重大项目的支撑带动，基础设施滞后仍然是制约贫困地区经济社会发展的瓶颈和主要致贫原因。
（三）资金规模不足
近年来，以工代赈作为有效扶贫方式，国家项目资金总规模没有大幅增加，始终保持40亿元，自治区自2011年国家财政预算内资金由2.12亿增加为2014年的2.27亿元，年均增长2.3%，增长较为缓慢。从阿勒泰地区贫困情况看，要从根本上改善这些地方的基础设施和生态环境，促进农民收入大幅度增长，需要安排较大投资集中治理、建设和开发。由于贫困县多处于偏远地区，建设成本较高，同时受市场因素影响，主要原材料价格涨幅较大，建设所需水泥、砂石等主要原材料价格和人员工资大幅上涨，如青河县近三年来，砂石价格上涨了约50%，人员工资平均增长约50%，水泥平均价已经达到540元/吨，仅此一项造成工程建设成本增加25%，建设成本大幅增加影响了项目顺利实施和扶贫开发效益。
（四）建设标准偏低
阿勒泰地区贫困人口集中分布在南疆四地州、北疆高寒山区，在这些区域安排实施基本农田、农田水利、乡村道路等基础设施建设项目的条件差，单位工程造价实际都比国家以工代赈补助标准高出许多，致使项目建设困难较大，工程难以达到预期效果，工程效益受到影响。
（五）建设内容较窄
从贫困地区实际情况看，国家规定以工代赈的六类建设内容对于改善基础设施、农业生产条件、生态环境发挥了至关重要的作用。但从实践看，这六类建设内容较窄，满足不了贫困农村基础设施建设的总体需要，如城镇基础设施建设、社会公共事业建设、产业类等发展需要，对促进贫困农牧民生活改善、增收致富仍有较大局限。
（六）项目覆盖面不广
以工代赈项目未能覆盖非国贫县贫困人口，非国贫县贫困人口能够获得的帮助微乎其微。目前，国家以工代赈项目只扶持了国家扶贫开发工作重点县区，而事实上，阿勒泰地区较多县乡贫困人口众多，基本生产生活条件仍然较差，急需用以工代赈扶贫方式帮助其从根本上解决脱贫致富问题。
四、对策建议
（一）拓宽建设内容范围、扩大项目覆盖面，实现精准扶贫
拓宽以工代赈建设内容，在原有六大建设内容基础上进一步拓宽范围，加大示范带动辐射作用明显的项目建设，以对农牧民生产生活及地方经济发展较大的项目为重点，着力提高区域“造血功能”，围绕贫困乡村水、路、土地改良等重点薄弱环节，逐步实现城乡基础设施共建共享；进一步推进农村中小型公益性基础设施建设，兼顾农村生产性基础设施建设，加大中低产田改造、盐碱地治理、农田小水利、防护林建设、草场建设等建设力度。建议增加项目建设覆盖面，使非国定贫困县贫困人口也能获得以工代赈资金支持。
注重以工代赈与精准扶贫项目相结合，使以工代赈项目不仅符合中央提出的扶贫要进村入户的要求，而且更具针对性、科学性，积极引导贫困群众参与工程建设，促进贫困人口收入持续增长，确保项目发挥最大效益，实现精准扶贫，惠民富民。
（二）以支持脱贫致富产业发展为重点项目
准确把握国家政策趋向，科学编制以工代赈中长期规划，争取国家给予阿勒泰地区特殊政策。规划应继续把以工代赈投资重点放在解决兴水、改土、修路、产业化发展等与群众生产生活最为紧密的地方，围绕脱贫致富目标，科学制订中长期规划，围绕贫困群众增收致富的优势特色产业，努力为产业发展夯实基础，搭建平台，通过项目建设扶持龙头企业，发展产业基地，最终实现农民增收、农业增效、农村发展的良好局面；扶持带动第三产业全面发展，支持科技扶贫和劳动资源开发，扶持农村教育卫生等公共事业，提高贫困地区的人口素质与劳动技能，增强贫困地区经济发展后劲，促进贫困地区经济发展和农民脱贫致富。
（三）扩大政府资金来源，提高建设标准
积极争取扩大政府资金投入。要实现从根本上改善群众生活生产生活条件和脱贫致富目标，以工代赈扶贫投入力度有待进一步加大。政府投资在以工代赈投资中占有极大比例，是阿勒泰地区以工代赈发挥效益的重要保障。为发挥政府投资对以工代赈建设的引导作用，确保以工代赈投资稳定增长，还要进一步积极争取国家投资，自治区也要加大政府投资力度，积极拓展中央投资项目配套资金筹措渠道。
提高项目建设补助标准。建议进一步提高以工代赈项目补助标准，同时根据各地自然环境、贫困程度、经济发展水平、建设施工难易程度等不同，其工程建设成本上也差异较大，因而建议国家分地区、分贫困程度提高项目补助标准，以确保工程建设质量和标准。
（四）整合项目资金，减免配套
整合项目资金。注重管理机制改革创新，必须注重大整合，巧结合，用活用好每一分钱，在保证项目资金用途、性质、地点不变的原则下做好集聚资金打捆使用，以规划整合项目，以项目整合资金，通过整合水利、国土整治、农业综合开发、扶贫、援疆、畜牧部门等项目建设资金，把分散的资金有效地聚集起来，集中使用，提高资金使用效率。
争取进一步减免配套。探索自治区、地（州、市）按比例承担配套资金机制，避免地方配套资金一刀切，同时免除贫困及财政困难县市配套资金，避免配套资金无法落实或假配套现象，确保中央投资项目顺利建成，发挥投资效益。
匹配项目管理工作经费。各级以工代赈办是以工代赈项目计划、实施、监督的主体，现在项目管理越来越细、要求越来越严，责任重、业务量大，所需经费支出较大。并且以工代赈项目涉及到每个农户，工作面宽量大，管理费用不足，严重影响了以工代赈工作的正常开展。建议国家在以工代赈项目资金中安排不低于8%的项目管理费用，确保以工代赈项目管理有序规范运转。
（五）加强项目管理，完善监管机制
认真抓好项目的实施方案、可研报告、初步设计的编报工作。严格按照以工代赈资金管理办法进行管理，通过国库支付中心统一进行资金支付管理，确保项目资金安全运行。做到项目资料收集齐全，归档保管有序。严格按照以工代赈内业管理十六项要求收集资料，资料不齐不归档，将规范化的管理和有效的实施体现在各类资料档案上。
加强项目监管，确保工程质量。严格按照以工代赈管理办法执行建设项目“四制”。加大监督力度，经常深入施工现场检查工程质量，发现问题，限时整改；强化相关部门的监督力度，实行行业监督，财政、审计部门在加强资金管理的同时，对工程质量也进行跟踪监管。把以工代赈项目工程的后期管护与村民的“一事一议”、农村专业合作组织、村民自治管理相结合，调动广大群众积极参与以工代赈项目工程的管理，增强农民自我管理的意识。
[责任编辑 陈丽敏]
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