户籍改革新探索
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作者: 向书杰
改革开放后，中国经济增长依靠劳动力的投入以弥补初期资本稀缺的短板，其背后是过剩的农村劳动力供给。正是通过廉价的劳动力供给，中国经济迅速发展，成为“世界工厂”。但30多年过去了，随着人口不断的老龄化，中国正在失去这一最大的优势。根据最近国家统计局公布的2015年度统计数据显示，中国劳动年龄人口和流动人口同时减少，这是改革开放30多年来的首次发生。这是一个很值得关注的数据。因为GDP增速创25年来的新低，实际上是与流动人口和劳动人口的减少有很大关系。
劳动力供给的减少，必然带来经济增速的下降。从理论上讲，拉动经济增长的三大要素：人力资源、资本和科技进步，每一个要素都对经济有贡献。中国过去经济的高增长最重要的因素就是人口红利，但这几年来，劳动力成本迅速上升。
其实原因很简单。中国的劳动年龄人口（16-59岁）从2012年开始下降，2015年已经是连续第四年下降，累计减少了1300多万。农民工“正在从无限供给向有限供给转变”，中国经济享受了几十年的“人口红利”正迅速消失。另一方面，当前全社会的抚养比达到36.2%且有进一步上升趋势。根据联合国的预测数据，未来35年里，中国的抚养比还将一路攀升，2050年中国抚养比将达到63%。
那么，是不是中国的人口红利已经释放完毕呢？并非如此！广义的人口红利包括数量人口红利、结构人口红利和质量人口红利三个方面。中国未来在人口结构方面有重大红利空间可供发掘。
结构人口红利，是指农业人口转向非农就业带来的生产力提升，即库茨涅茨效应。2014年中国农村人口比重45.23%，农民工数量大约2.7亿，按照73%的比例来估算劳动力人口，农村能够转移的剩余劳动力理论上限大约2.5亿。然而，当前中国城镇化推进过程中受制于城乡分割的户籍制度以及附着在户籍上的城乡二元福利结构，真实的城市化率仅仅在37%左右。
正因为如此，国家在加快推动户籍改革。2014年3月中国发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》指出，“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”2014年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求建立城乡统一的户口登记制度。截至目前，全国25个省（区、市）出台了户籍制度改革具体实施意见，还有一些城市提出积分落户制度。一方面是明确落户城镇的条件和程序，从制度上有序敲开“农民进城”的大门，另一方面是推进公共服务均等化，努力打破“本地人”“外地人”的权利藩篱。
2015年12月召开的中央城市工作会议进一步指出：“推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。要加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革。”
2016年1月24日的国务院常务会议，部署了深入推进以人为核心的新型城镇化，更大释放内需潜力。按照国家新型城镇化规划要求，抓住农民工融入城镇这一关键，通过深化改革加快推进新型城镇化。一是放宽农业转移人口落户条件，探索进城落户农民对土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的依法自愿有偿退出机制。除极少数超大城市外，全面放开高校毕业生、技术工人、留学归国人员等落户限制。国务院已颁布居住证暂行条例，要求各地结合本地实际，抓紧制定细则，使有别于以往各类暂住证。含金量更高的居住证制度覆盖全部未落户的城镇常住人口，让他们尽早在居住地享有义务教育、就业、医疗、法律援助等多项基本公共服务。
综合各地户籍改革的方案来看，建立居住证制度成为各地“标配”，部分城市降低了落户门槛，特大城市则普遍提出“建立积分落户制度”。如今，在越来越多的城市里，居住证持有者可参加社保、购车、购房，子女可享受义务教育，身份证也可以异地换领补办，就连争议最大的异地高考也正在破冰。同样也要看到，按照常住人口计算，我国城镇化率已经接近55%，城镇常住人口达到7.5亿，但问题是这7.5亿人口中包括2.5亿的以农民工为主体的外来常住人口，他们在城镇仍不能平等享受诸多公共服务，带来一些复杂的经济社会问题。中国的户籍改革正在推进，但这能否洗去人们现有对户籍制度的疑虑？
“居住证”积分落户改革
户籍改革长期以来是大众关注的焦点。它之所以牵动人心，是因为它承载着无数人的切身利益。农业户口与非农业户口，一字之差，却由此衍生出诸多的差异。
据全国人大财经委副主任委员辜胜阻统计，现行户籍管理制度导致了60多种城乡间的不平等福利。且这种不平等福利涉及就业、住房、医疗、社保、公共服务等方方面面。尤其是那些进城务工人员，这种不平等福利更为明显。同城同工却不同待遇深受诟病。实际上，户口本身并不重要，附着在上面的种种福利，才是人们关注户籍改革的根本原因所在。
不少人呼吁户籍政策放开大门。然而，一旦户籍大门打开，肯定会吸引大量人口进入“高福利”户籍地；大门关上，又产生不平等，存在“两难”。本轮户籍改革正是要解决这一两难的问题，而解决问题的关键在于社会公共资源如何均衡分配。
试想，如果北上广这样的大城市放开户籍政策，会有多少人涌入？恐怕是天文数字。由此衍生出来的社会问题和城市环境问题，可想而知。上海市在这方面的探索可以作为借鉴。
公开资料显示，截至2013年底，上海拥有常住人口2415.15万，其中，户籍常住人口1425.14万，外来常住人口990.01万，属于需要严格控制人口的特大型城市。
对于诸如上海这样的特大型城市，是户籍改革最核心、最难啃的骨头。上海是全国最早尝试积分落户制度的城市之一。上海一向以“对户籍控制最严厉”著称。改革开放之初，曾经有过一些松动和探索。直到1993年，上海在全国率先推出“蓝印户口”，这是对传统户籍管理体制的一个重要突破。从1994年初上海开始实施到2002年4月1日停办，在蓝印户口实施的八年多时间里，全市获得蓝印户口者为4.2万余人。 2000年上海推出了《引进人才工作证》，2002年6月，上海市又正式推出《上海市居住证》制度，两者都成为对外地进沪工作的人才影响较大的政策。2004年，上海开始对非本市生源高校毕业生进沪就业办理上海户籍实行积分政策。
整套落户积分体系包括个人要素、单位要素、附加要素三块，其中个人要素又分为最高学历、毕业学校、学习成绩分级、外语水平、计算机水平等诸多小项。比如，博士积分30，硕士27，本科20；通过CET-6级或专业英语八级加8分，通过CET-4级或专业英语四级加7分……
按照规定，申请者各项要素的累计分值必须高于上海市高校毕业生就业工作联席会议办公室公布的“标准分”才能落户，否则只能办理上海市居住证。2004 年10 月开始，上海市开始实施发放居住证的新政策《上海市居住证暂行规定》，持有居住证的外来人员将享有更多的“市民待遇”。
2013年，类似的积分体系又被上海运用到居住证管理上。根据2013年7月开始实施的《上海市居住证管理办法》，持证者的个人能力与对沪贡献被转换成一定分值；累计积分达到“标准分”120分者，被允许享受相应的福利待遇。最突出的一点是，子女可以在上海参加中高考。
2014年2月23日，上海市居住证转户籍政策正式发布，上海的户籍政策将从“指标限定”转为“条件管理”。新政策采取“先入围，再轮候”的做法，对特定人群可优先申办。这是上海人才引进政策和户籍政策的又一重大调整。
2015年，上海市又出台最新政策，细化第四次户籍改革以吸引人才，居住证转户籍也是方案的另一个主要内容。其中一种方案建议实行打分制，凡满足七大类指标累积得分达到100分者，即可具备入户上海的条件，包括：学历；在沪就职；在沪缴纳社会保险；在沪缴纳个人所得税；外省市（海外）工作资质；特殊成就；在沪创业投资纳税。
这一方案在公平性、普适性和可操作性上都比以前有所提高。它事实上给了公众对于未来的明确预期，有利于公民通过合理合法的努力，去为自己和社会创造更加美好的生活。比起当前很多地方过于严苛地规定哪一类人才可以入户，上海的综合积分制更科学、更普适、更公平。这样的综合积分，也使户籍人口的增加始终处在有序的、财政和社会都能容纳的范围内，防止入户“井喷”导致可能的公共资源紧张，是一种各方都能接受的方案。
特大城市的户籍改革的路径
特大城市的户籍改革，未来有两种路径：一种是淡化户籍，另一种是强化户籍。所谓淡化户籍，就是按照权利义务对等的原则。只要外来人口在城市里就业、纳税，他就应该享受与户籍人口相同的公共服务，比如义务教育、社会保险、选举权与被选举权等。按照淡化户籍的路径，可以首先实现农民工在特大城市享受养老保险及子女接受义务教育的权利，革除他们与户籍的关系。而一些福利性待遇的改革，比如低保、廉租房、大学招生等，可以暂时放缓。当逐步消除户籍制度的福利安排作用，户籍就会逐渐回归人口登记的本来职能。笔者倾向于前一种。
笔者认为，对于现有的居住证积分制度，应该逐步淡化户籍，未来的方向不应是将之与入户相联系，而是积分为其提供阶梯化的公共服务。积分制度的设计应以连续居住年限及社会贡献为导向，而非学历导向。按照“权利与义务对等”的原则实现居住证与常住户口的对接。首先，应该将目前负载在户籍之上的各种社会福利和权利逐步与户籍剥离，淡化户籍在身份确定方面的功能，尽快将那些付费后才能获得的福利（诸如养老、医保等）与户籍分开，无论是否有特大城市户口，只要参加了这些社会保险系统，符合相关的缴费和年限的要求，就可以享受相应的福利保障。其次，是在义务教育等方面对本市和外来人口提供基本相同的公共服务，并逐步对外来人口开放高中乃至大学专科教育资源。这不仅有利于外来人口特别是“民工二代”的社会融合，也是特大城市应对未来年轻劳动力短缺的一个有效的措施。
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