从职位资本角度论地方政府债务风险之防范对策
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作者: 朱友干
摘要：近年来，地方政府债务风险已经广为社会诟病。本文以此为切入点，在分析地方政府债务风险根源的基础上，从职位资本角度探讨提高地方政府债务资本投资收益、降低债务资本融资成本以及控制投融资风险，从而防范地方政府债务风险。
关键词：职务资本 地方政府债务 风险防范
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）03-0044-02
一、 什么是债务风险
近年来，地方政府债务风险已经引起了社会的极大关注。从财务角度看，债务风险也称为财务风险，即经济主体无法偿还到期债务而被债权人伸张债权，导致破产清算的可能性。我国审计署2013年底公布的数据显示：截至2013 年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206 988.65 亿元，负有担保责任的债务29 256.49 亿元，可能承担一定救助责任的债务66 504.56 亿元。2015年迎来地方政府债务偿还的高峰期，这些债务到期无法偿还即构成债务风险。
二、政府债务风险的根源――地方融资平台的债务资本投资收益低于其融资成本
众所周知，企业负债经营的前提是利用债务资本投资的收益应能弥补债务融资的成本，否则就易引起债务风险。就地方政府债务资本而言，政府债务风险的根源在于地方融资平台的债务资本投资收益低于其融资成本。因债务资本的投资收益无法覆盖其融资成本，必然导致债务风险。总体看，造成当前地方政府债务资本投资收益下降、债务融资成本不断提高的原因主要有以下几方面：
首先，2007年美国爆发的次贷危机蔓延全球，引发金融危机，全球经济衰退，新兴市场难以幸免。这形成两个不利局面：一方面产品市场需求锐减，产能大量闲置；另一方面金融市场资本短缺，融资成本增加。这也势必会增加地方政府债务融资成本。
其次，我国改革开放以来，经济发展过度依赖对外贸易和投资，导致在全球经济尚未走出金融危机之际，中国外贸增长的空间有限，内部投资的收益降低。这也必然降低地方政府债务资本的投资收益，从而增加银行信贷风险。
再次，地方政府过多为其投融资平台提供担保，使其或有债务水平升高。在地方政府财政收入减少时，势必降低其资本偿付率，债务风险必然会加大。当金融危机爆发时，投融资平台的或有负债风险就会被释放。
最后，地方政府债务结构不合理，“短借长投”现象突出。很多地方政府利用投融资平台筹措短期债务资本投资于长期项目（即所谓的“短借长投”），导致资产持有风险与债务融资风险不匹配，风险失衡。从风险角度看，资产的流动性与风险性存在反比关系，即流动性越强的资产，因其变现能力强而使得持有资产的风险低。相反的，债务资本的流动性与风险呈现正比关系。债务资本的流动性越强，则偿债时间越短，周转压力大而致使风险高；债务资本的流动性越差，则债务到期时间越长，企业周转的余地越大，还债压力越小，从而风险小。因此，从平衡风险的角度看，债务资本融投资的策略应当是：“短借短投、长借长投”。比如，若地方政府要发展一些长期项目，则其所需要的资金来源尽可能是财政收入或国家投入，若利用债务融资，则应考虑长期债务融资，而非短期债务资本。
此外，地方政府投融资平台的决策能力存在问题，投资、融资决策的非理性加剧了其债务风险。很多投融资平台的决策者外行领导内行，在片面追求政绩、形象工程等目标催动下，盲目贪大，而未能从项目的核心竞争优势、预期的市场或社会需求、可能的投资回报等因素角度考量，导致投、融资收益与成本不匹配，甚至倒置。
三、从职位资本控制角度防范地方政府债务风险
（一）防范债务风险的基本路径――从职位资本角度提高债务资本投资收益，降低债务资本融资成本
从财务角度看，防范地方政府债务风险的基本路径在于提高债务资本投资收益，降低债务资本融资成本。债务资本投资收益的高低取决于债务资本投资项目的决策，债务资本融资成本的多少则取决于资本市场的融资环境以及融资渠道的选择。因融资环境的变化是系统风险，地方政府无法避免。为此，从可控角度看，提高地方政府债务资本投资收益以及降低其融资成本的关键就在于规范地方政府管理当局的投、融资决策能力，减少债务资本融资期限与其投资资产错配现象。而这一切都离不开地方政府管理当局相关职能部门的正确决策。为了确保上述决策的正确性，杜绝领导者“一支笔”现象，本文主张从地方政府相关职能部门角度思考防范地方政府债务风险的策略。正如组织决策论所言，由于个人理性的局限，组织内团队智慧与能力要远高于个人。在组织目标约束下，通过组织分工，组织运用权力和沟通的方法提供个人以一定的引导，使决策者便于选择有利的行动方案，进而增加决策的合理性。组织内部不同职位的个人即人力资本个体，而职位内的人力资本个体组合即职位资本。该组合投入组织形成综合生产力，即有产出价值的资本。由于生产的连续性和职位产出的整体性，人力资本个体努力的信息往往难以从人力资本整体信息中分离出来。所以，不同职位内人力资本组合――职位资本在不同级别岗位目标指引下，可减少人力资本个体“偷懒”和“内耗”行为，带来生产效率。本文以此为切入点试图从地方政府投融资平台相关管理岗位的职位资本角度探讨防范地方政府债务风险之策。
1.健全地方政府投融资平台的职位资本治理结构。职位资本治理结构是经济主体为实现组织目标而设置的不同级别职位结构。这种结构使得不同级别职位之间形成相互牵制、相互制衡的关系。健全地方政府投融资平台职位资本治理结构的目的是优化治理环境，从而为实现治理效率，提高投融资决策的正确性提供保障。健全职位资本治理结构的措施包括优化地方政府投融资平台不同级别管理部门岗位设计，合理配置不同级别职位资本，避免出现地方政府投融资平台管理部门职位设计的“头重脚轻”“人浮于事”现象；提高不同级别职位资本内部人力资本所有者的管理能力、协同能力、风险防范意识；完善职位资本内部人力资本个体的岗位职责，优化职位资本内部人力资本个体的知识结构等，从而提高地方政府投融资平台决策的科学性，防范投融资风险。 2.从职位资本角度提高地方政府债务资本投资收益的途径：引入职位资本绩效管理机制。资本的逐利性要求选择合适的投资项目，获取尽可能多的收益。为了提高地方政府债务资本的投资效益，则应对项目进行正确的投资决策。这就要求相关管理部门对其决策结果负责，避免出现“一朝天子一朝臣，决策责任仅由个别人承担，无相关部门对决策结果负责”现象。因此，对地方政府投融资平台相关管理岗位的职位资本引入绩效管理机制，以投资业绩考核职位资本，加大团队及职位内部人力资本个体的责任风险意识，使职位资本对地方政府债务资本投资项目的决策、执行和结果负责，防止投资决策的随意性，避免投资损失，从而提高投资决策的效率效果以及投资收益。
投融资平台不同级别职位资本绩效考核指标应能促使地方政府实现投资效益最大化目标，讲究投资的效益效率，关注项目投资后的资产结构及其经营风险。基于投入-产出原则，有关地方政府投融资平台相关管理岗位职位资本的绩效考核指标可包括项目投资收益率与地方政府投融资平台不同级别职位资本投入（包括薪酬及福利支出，下同）的比例关系，项目投资收益率与地方政府投融资平台不同级别职位资本投入增长率之间的比例关系等。通过计算这些指标的变化，强化投资决策团队而非仅个人的责任。若计算结果显示这些指标值逐年下降，则地方政府融资平台相关投融资事业部管理岗位应发挥团队及组织的优势，分析投资效益不利变动的原因，努力寻找提高投资收益的方法。
需要指出的是，对地方政府的公益性债务资本投资，由于此类项目所形成的资产处于非生产经营领域（如文化、教育、卫生、环保等领域），其所产生的效益难以精确计量，因此可以该类公益性债务资本投资项目平均成本降低率与地方政府投融资平台相关管理岗位的职位资本的投入比例降低率来考核地方政府投融资平台公益性债务资本的投资绩效。
3.从职位资本角度降低地方政府债务融资成本的途径：引入职位问责制。从地方政府投融资平台相关管理岗位的职位资本角度降低地方政府债务筹资成本的途径是引入职位问责制，即使投融资平台相关管理岗位内的各级职位资本对地方政府债务融资成本升降负责。当资本市场总体融资成本趋于降低，而地方政府债务融资成本相背而行时，则相关级别职位资本应为此承担责任。这就要求合理配置投融资平台各级职位资本的权责，使各级职位资本及内部人力资本个体始终怀有高度的降低债务融资成本和风险防范意识。这包括以下几方面，首先，地方政府投融资平台依据当地资源优势和区域发展战略建立完整的筹资策略，合理规划地方政府债务融资规模，坚持多样化的融资渠道，把控资本结构与财务风险。其次，投融资平台相关岗位的职位资本职能应体现为努力使债务资本的投资与筹资在资金数量、期限、成本与收益上相匹配，防止错配风险。再次，投融资平台相关管理岗位的职位资本内部应建立完整的授权审批制度、认真审核筹资条款、确保筹资本金和利息如期支付。此外，严格规范地方政府债务资本对应的责任主体部门。最后，尝试建立地方政府投融资平台相关岗位的职位资本管理效能与债务资本融资的绩效考核指标。在设计地方政府债务融资绩效考核指标时，由于债务筹资成本与职位资本投入都是支出数，因此，可考虑以债务资本的筹资成本环比降低率与地方政府投融资平台不同级别职位资本投入的比例等来衡量地方政府投融资平台相关管理岗位职位资本降低融资成本的业绩。
（二）从职位资本角度控制投融资风险
依据风险收益对等原则，地方政府在追求提高债务资本投资收益、降低融资成本的同时应能控制投融资风险。从平衡风险的角度看，不同的融资渠道所取得的资本其融资风险各异，而利用所筹资本投资时则必须考虑这些资本的融资风险。因地方政府债务资本相对权益资本而言融资风险高，则选择投资项目时应尽可能控制总风险。这就要求地方政府投融资平台相关管理岗位的职位资本应当建立有效的投资资产与融资债务风险管理机制。一方面，投融资平台相关管理岗位的职位资本应重点识别、防范和化解短贷长用、投资集中度高所产生的流动性风险以及信用风险、市场风险等投资风险；另一方面，投融资平台相关管理岗位的职位资本应依据拟债务融资的规模，合理规划债务资本的偿还方式、债务资本的风险结构与期限安排等，从而防范和降低地方政府债务投融资风险。此外，建立地方政府投融资平台相关风险控制业绩与职位资本投入比例的考核指标，如：地方政府短贷长用的债务资本降低率与投融资平台不同级别职位资本投入比例、地方政府违约债务降低率与投融资平台不同级别职位资本投入比率的变动情况等，从而以此来判断地方政府投融资平台不同级别职位资本控制风险的业绩。
四、总结
在当前我国经济面临产能过剩、地方政府债务危机背景下，从地方政府投融资平台相关管理岗位的职位资本角度健全投融资平台的职位资本治理结构，强化责任与监督、提高地方政府债务资本的投资效益，降低地方政府债务资本的融资成本、控制地方政府债务资本的投融资风险，从而从根本上防范地方政府债务风险。
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