海关特殊监管区域“分批集报”通关模式分析
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作者: 赵晓慧 魏优
[摘 要]“分批集报”是针对海关特殊监管区域与区外之间货物往来所采用的一种便捷通关模式，文章从郴州出口加工区的具体实践情况出发，分析该模式的优势特点及实践中面临的问题，寻求改进“分送集报”模式的途径以促进该模式作用的发挥。
[关键词]分送集报；海关特殊监管区域；通关监管
[DOI]10. 13939/j. cnki. zgsc. 2016. 06. 140
所谓“分送集报”即“分批送货、集中报关”的简称，是指对海关特殊监管区域和保税监管场所内的企业与境内区外之间多批次进出的货物，经海关批准，允许企业在一定时间内可先行分批进出区而暂不报关，然后在规定时间内集中向海关办理报关手续，海关实施监督管理的一种便捷通关监管模式。“分批送货、集中报关”通关模式有哪些优势和特点，在实践中还存在哪些问题，这是在推行时要充分考虑的。郴州出口加工区作为湖南省唯一的特殊监管区域，2012年年初开始实施“分送集报”模式，目前业务运转顺畅，取得明显成效。
1 “分送集报”模式的积极意义
据统计，郴州出口加工区目前共有7家区内企业、42家区外企业适用“分送集报”模式，2012年，区内外企业通过“分送集报”送货7147次，该模式的积极意义表现在以下三个方面。
1. 1 比较优势
（1）降低了通关费用。在普通模式下，按规定一批货物进出区需申报2票报关单，而“分送集报”模式只要求按月集中申报，而不论货物批次。以月送货10次为例，可少报18份报关单，根据现有行情，可省4680元，如批次更多则省更多。
（2）提高了通关效率。普通模式下，货物进出区之前必须先向海关申报，即使分拣为低风险快速放行的货物，从预录入到货物实际放行，最快需要1小时；而“分送集报”模式下，货物运抵前企业即可通过企业端进行申请，基本可以实现即来即走。
（3）缓解了海关压力。通过“分送集报”，减少了货物进出区的报关单量，工作量相应减少，将人力资源从单证中解放出来。如不采取，加工区每月会有近3000份报关单，以现有人力是不可能承担的。
1. 2 创新之处
（1）通关流程的创新。根据规定货物进出区视同进出口，普通模式下，应先办理报关手续，待海关查验放行后方可实际进出区。而“分送集报”模式，允许向海关报备的前提下货物先行进出区，并集中对一段时间内进行补申报。
（2）监管方式的创新。在“分送集报”模式下，货物流与单证流相分离，实现“通得快”的同时，将海关查验前置，辅以电子账册等后续监管手段，寓海关监管于企业生产经营的全过程。
（3）技术应用的创新。为了更好地运用好“分送集报”模式，郴州出口加工区引进了昆山版的海关物流监管系统，该系统独立于H2000系统之外，企业可通过该系统与现场海关实现无缝对接，可随时通过该系统向海关申请办理业务。
2 推行“分送集报”模式需要解决的问题
2. 1 缺乏制度支撑
在制度规定层面，“分送集报”模式在总署层面的相关规定散见于《海关出口加工区货物出区深加工结转管理办法》等文件中，缺乏统一明确的规范性规定，如出口加工区区外企业为区内企业送货，没有明确规定可以适用“分送集报”模式；在操作流程层面，由于缺乏统一规范的操作规程，各海关在实际执行过程中，尤其在适用条件等方面各不相同，企业难以适从，一定程度上影响了海关执法的统一性。
2. 2 加大监管风险
“分送集报”模式在给企业带来实惠和方便的同时，也给海关监管增加了风险因素。一是见单不见货，由于“分送集报”模式货物采取“先放行后补申报”的方式，报关单申报时货物已实际进出区，海关无法实际查验货物，易给不法分子留下可乘之机；二是骗取出口退税，根据规定区外送货到加工区视同出口可以享受出口退税，区外送货企业通过“分送集报”模式将货物直接送至区内，较普通进区货物更加方便，一些不法企业可能通过少送多报、高报价格等方式骗取出口退税；三是区内企业可能利用“分送集报”模式带来的便利，通过采取少出多报等方式，达到截流保税料件的不良目的。
2. 3 面临操作难题
由于“分送集报”的货物流和单证流相分离，在实际操作中会面临一些两难的境地。一是在货物实际进出区时，海关发现货物存在问题，但由于该货物没有申报而不能在海关通关系统中记录查验情况，导致无法体现现场的查验绩效。二是由于海关通关系统无法识别集中申报的报关单，在集中申报时，报关单被系统随机布控或被风险参数捕中而要求查验或验估等，而此时所报货物均已实际进出区，已无法实施查验或验估。三是在区内企业账册核销时，有些货物通过“分送集报”模式已实际进出区但尚未申报进账册，易造成料件结余倒挂和成品实际结余数少于账册结余数的情况，给账册核销带来诸多不便。
3 改进“分送集报”模式的对策与建议
3. 1 加快建章立制，实现有章可循
一是建议总署在起草中的《海关特殊监管区域管理办法》中明确“分送集报”模式的地位，进而从行政许可上进行设置。二是参照《跨关区“属地申报，口岸验放”操作规程（试行）》，建议总署尽快制定统一的“分送集报”操作规程，统一规定其适用条件、标准及操作流程，而在总署相关文件尚未出台前，建议职能处室加强指导，尽快出台相关的指导性文件加以规范引导。
3. 2 加强实际监管，防范执法风险
一是充分发挥海关特殊监管区域和海关监管场所的监管优势，加强区内查验场站建设，确保所有进出区货物进场站待查，将“分送集报”货物纳入海关选查范畴，对有问题的货物要求企业即行补报，并录入查验情况。二是运用风险管理理念，通过设置一定的适用条件，海关在审批时综合考量企业的守法状况、资信状况、业务性质、产品结构等，引导企业守法经营。三是加强货物的后续管理，充分运用核查、盘查、稽查等后续监管手段，加强对企业库存情况的抽核，实现全过程全方位的监管，对差错较多或存在违法行为的企业取消其适用资格。
3. 3 加快技术创新，优化流程设计
一是结合海关特殊监管区域与保税监管场所业务办理的实际流程，进一步优化“分送集报”业务办理流程，升级海关物流监管系统的功能模块，使系统流程设置与实际情况更加契合、更加科学。二是建议在H2000系统加载集中报关模块，将其与普通进出口报关单区分开来，同时可针对集中报关的报关单设置专门的布控参数，使布控更有针对性。三是建议尽快改变现有系统局域网的现状，在条件允许前提下将其挂靠到互联网，方便区内外企业运用该系统，也方便海关开展手机政务审批，进一步提高行政效率。
3. 4 扩大适用范围，服务企业发展
一是在企业准入条件方面，鉴于区外供货企业B类企业居多的实际情况，建议适当放宽条件允许部分守法的B类企业适用，特别是要充分考虑区外本地企业的特殊情况，鼓励关联企业到本地设厂。二是在业务范围方面，由现有的料件入区等业务，进一步简化内销手续，鼓励企业“两条腿”走路。三是在适用区域方面，力争从关区内特殊监管区域间“分送集报”扩大到跨关区海关特殊监管区域“分送集报”，从进区货物“分送集报”扩大到出区货物“分送集报”，进一步简化审批、扶持企业做大做强。同时对建设或申报中的海关特殊监管区域要加强宣传，在建设和规划中充分考虑“分送集报”的软硬件配套设施，从而促进各地海关特殊监管区域的科学发展。
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