环境污染责任保险制度的国际借鉴

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　　摘要：经济发展带来的环境污染问题日趋严重，环境污染责任保险制度是应对环境污染风险的有效方式。，我国已在部分省市建立了环境污染责任保险试点，尝试运用保险制度控制企业环境风险，但成效并不明显，阻碍因素主要是立法缺失、缺乏责任认定和风险评估机制、保险公司经营难度较大、政府作用发挥不足等。结合我国已探索的经验及国际上环境污染责任保险制度比较完善的国家经验，我国环境污染责任保险制度落实应选择“自愿保险为主、强制保险为辅”的模式，并从法律保障、技术及政策支持等方面给予保障，进而使其发挥应有作用。
　　关键词：环境污染责任保险；阻碍因素；国际借鉴；制度构建；保障措施
　　中图分类号：F062.2 文献标识码：A
　　文章编号：1007-7685（2015）06-0121-04
　　改革开放以来，我国粗放式的工业化推进模式虽创造了经济高速增长，但也付出资源和环境的高能耗和高污染。环境污染不仅会损害自然、破坏人类生存环境，还会带来严重的财产损失和人身伤害。大多污染企业往往难以及时合理理赔，也难以完成环境的治理修复。在环境风险管理中，建立保险制度是解决环境损害问题的有效选择，不仅能分散企业经营风险、为受害者提供及时的经济赔偿，还能通过市场机制的监督作用提升环境管理水平，控制环境损害风险。近年来，我国环境污染责任保险制度发展较快，但仍存在探讨完善我国环境污染责任保险制度的对策空问。
　　一、我国环境污染责任保险制度发展现状
　　1991年开始，我国先后确定大连、沈阳、长春、吉林等地为试点执行环境污染责任保险制度，该阶段环境污染责任保险制度的实施呈现市场规模小、保险费率高、承保范围过窄、赔付率极低的特点，加之采取企业自愿保险的方式，至90年代中期试点工作已基本停滞。
　　2008年，环境污染责任保险制度试点继续在江苏、湖北、湖南、河南、重庆、沈阳等省市推行。承保对象初步确认为危险废物处置企业、垃圾填埋场、涉及危险化学品企业、石油化工企业、污水处理厂和各类工业园区等。2013年，环保部与保监会又发布文件指导各地在高环境风险行业实行强制环境污染责任保险制度试点。至2014年6月，我国环境污染责任保险的试点已达28个，投保企业累计达2.4万家次，提供风险保障累计达568亿元。虽然近年来我国环境污染责任保险制度取得了一定成绩，但与实际环境污染相比可谓杯水车薪，并且我国目前大部分地区的试点工作基本处于停滞状态。以江苏省首批4个试点城市为例，南京、苏州、南通三市的试点工作进展不畅，目前只有无锡市的试点工作取得了一定成效。截至2014年7月，无锡市投保企业累计约为1400家，累计保费收入和责任风险收入分别达4700万元和23亿元。无锡市在实践中将风险评估委托给独立第三方风险评估机构，并在企业投保前对投保企业进行风险评估。数据显示，第三方风险评估机构已出具2000多份风险评估报告，按风险隐患建议进行整改的投保企业占比达38%，帮助企业排查1318个较大隐患，大大降低了污染事件的发生。截至2014年底，无锡市保险公司共受理案件16起，累计赔付197万元。在环境污染的事前预防和环境污染的事后理赔中，无锡市的先进做法充分发挥了保险功能，有效降低了环境污染风险。
　　二、我国环境污染责任保险制度实施的阻碍因素
　　（一）相关立法缺失
　　我国环境污染责任保险制度缺乏相关法律支持，尽管新修订的《中华人民共和国环境保护法》中有所提及，部分行政规章、规范性文件、地方性法规等也对其做出规定，但这些文件的立法强制性不足，难以保证环境污染责任保险制度真正有效实施。同时，法律中也缺乏对环境侵权行为的具体界定，使环境污染发生时难以归责。目前，我国关于环境污染损害的认定标准、归责原则、损害赔偿标准等规定不够具体明确，大多只有原则框架层面的解释条款，使环境污染事件发生后缺乏有效的责任追究和补偿机制。另外，现行环境损害处罚标准和赔偿标准过低，环境污染的惩罚力度不够。
　　（二）缺乏责任认定和风险评估机制
　　不同于一般的风险事故，环境污染具有扩散性、潜伏性和复杂性特征。首先，环境污染的扩散性加大了寻找污染源的难度。其次，环境污染的潜伏性使污染无法在短期内被准确评估。最后，环境污染还具有复杂性。自然界中有很多化学物质均可触发环境污染，污染发生后，污染源的寻找就是一个极其复杂而繁琐的过程。因此，完善的环境污染责任认定机制不可或缺。另外，风险评估及保险产品设计都需要借助多领域的专业意见，只依靠保险公司现有的资源还无法独立完成。目前，我国缺少相关的专业人员及专门的风险评估部门或机构，尚未形成规范、统一和完善的风险评估标准。
　　（三）相关保险品种经营难度较大
　　相较于一般的保险，环境污染责任保险涉及多个行业领域，保险公司在进行产品设计、业务营销、核保理赔、风险控制等时，将面临很多复杂的问题。环境风险的明显差异性要求保险公司在保险方案、保险条款和保费水平等方面提供差异化的服务，而保险公司很难在短时间内做到。另外，环境污染责任保险的管理成本和展业成本较高，环境风险评估也会增加保险公司的经营成本。环境污染扩散性、潜伏性和复杂性的特性也使承保人在事后赔偿过程中面临索赔时效差的问题。
　　（四）环境污染责任保险制度落实不到位
　　地方政府是治污责任主体，但部分地方政府对排污企业监管不力，环境污染责任保险制度落实不到位。从我国试点城市的实践情况看，一些政府相关部门和企业并没有积极参与推广环境污染责任保险。另外，环境污染责任保险制度推行过程中立法支持薄弱、实践经验不足、经营模式有待探索，这些因素也在一定程度上影响地方政府积极参与试点工作的决心。
　　三、环境污染责任保险制度实施的国际经验
　　（一）部分国家环境污染责任保险的制度设计
　　环境污染责任保险制度在20世纪60年代出现，在部分国家早期发展过程中也存在诸多缺陷，但随着公众环保意识增强、立法完善、保险公司承保水平提高，其发展模式也逐步完善，已成为控制环境风险的重要工具。从国外环境污染责任保险制度发展的经验看，完善的法律体系是制度实施的基础，强制责任保险是环境污染责任保险制度实施的必然趋势。 　　1.美国、德国、瑞典和巴西经验。美国、德国、瑞典和巴西等国家通过环境保护法立法强制推行环境污染责任保险。美国的《清洁水法》要求进入美国水域的船只投保责任保险，为水体污染风险提供资金；《综合性坏境反应、赔偿和责任法》规定，运载危险物质时，经营人必须承担如保险等相关财产责任。美国法律还规定在处理废弃物质或有毒物质时投保环境污染责任保险。德国自1990年实施《环境责任法》后，保险制度从强制责任保险与财务保证或担保相结合的方式转变为强制责任保险。瑞典的《环境保护法》要求通过环境污染责任保险的方式对环境损害进行赔付。巴西的《环境犯罪法》规定对违反环境标准行为罚款的最高限额。同时，巴西将企业的环境损害风险控制与贷款政策相联系，出具控制环境污染的保证条款或环境污染责任保险单是贷款的条件之一，以此控制企业环境风险。
　　2.芬兰和印度经验。芬兰和印度通过颁布环境污染责任保险法实行强制环境污染责任保险。芬兰的《环境损害保险法》规定，所有具有环境损害风险的企业必须投保环境保险，保险金额根据企业规模和危害程度而定。印度的《公共责任保险法》规定，政府和国有公司实行环境保险基金制度，其余公司实行强制环境责任保险制度。另外，印度环境部还公布了《适用公共责任保险法的化学物质名录和数量限值》，列举出必须投保的危险物质种类及相应的保险起征数量。
　　3.法国和英国经验。法国和英国均采用以自愿保险为主、强制保险为辅的保险方式。法律对强制投保的对象做出规定，其余情况企业可根据自身意愿投保。如，法国《环境法》对油污损害赔偿进行强制责任保险；英国法律对油污损害责任和核反应堆事故责任要求强制保险。
　　（二）我国可借鉴的经验
　　1.立法先行。上述八个较具代表性的国家经验表明，立法强制实施环境污染责任保险是趋势，完善法律是环境污染责任保险制度实施的重要基石。研究发现，这些国家的环境法律体系较为健全，环境损害责任认定、赔付标准在法律中均有明确规定。另外，完善的法律也使这些国家公众参与制度较为完善，加强公众参与和监督可促进法律的严格执行，形成良性循环。因此，我国应充分借鉴这些经验，加强我国有关环境污染的法制建设，积极完善公众参与机制。
　　2.构建环境风险评估体系。目前，国际上已创建了一些环境风险评估的方法，包括美国国家科学研究会制定的四步骤风险评估程序、世界银行和亚洲开发银行推荐的环境风险评估程序、荷兰的污染物允许排放分析方法及全危险性风险评估体系和故障树法。这些方法较为典型且已取得一定的发展。可将我国的实际情况与已有的环境风险评估方法相结合，逐步完善企业环境风险评估的规范、方法、指标，进而创建适用于我国的环境风险评估机制。另外，保险公司可引入第三方损失评估和责任认定机构进行企业环境风险评估、责任鉴定，这样既可体现环境风险评估的专业化，又可提高环境风险评估的公信力。
　　3.市场细分，提升差异化服务水平。环境污染风险千差万别、种类繁多，这要求保险公司根据实际情况进行市场细分，提供差异化服务。差异化服务具体体现在适用范围、保险费率和赔付限额上，保险合同需要根据企业的风险类型、涉及物质、使用设施等状况设计承保范围。从国际经验看，随着环境污染责任保险制度的逐步完善，其适用范围也将逐步扩大。如，美国起初不承保因持续或渐进性的污染所引起的环境责任，经过一段时间的发展后才将其纳入承保范围；德国也从不对“渐进性污染引起的损失”责任承保过渡到对水体逐渐性污染、大气污染承保；法国也逐渐将反复性、继续性事故引发的环境损害逐渐纳入承保范围。同时，环境污染责任保险应有差异化的保险费率和赔付限额。保险人需要根据对投保企业风险隐患及防御措施准备情况的调查，评估企业的环境损害风险，确定具体的保险费率和赔付限额，以此控制保险公司自身的经营风险，提升差异化服务水平。
　　四、我国环境污染责任保险制度模式选择与政策保障
　　（一）建立“自愿为主、强制为辅”的环境污染责任保险制度
　　在全面推广和实施环境污染责任保险制度时，针对风险隐患较低的行业和企业采取自愿保险，针对风险隐患较高的行业和企业实施强制保险，且随着保险制度的逐渐完善，强制保险的适用范围可逐渐扩大。在风险隐患较高的行业和企业实施强制环境污染责任保险制度，可最大限度避免逆向选择和道德风险，也可使受害人迅速获得理赔。
　　（二）加强环境污染责任保险制度的政策保障
　　1.推进环境污染责任保险相关法律法规的制定。我国环境污染责任保险制度已有的实施经验和教训表明，若不采取强制性立法推动，仅依靠地方推动将难以为继。国外经验也表明，对尚不具备完全市场化条件的环境污染责任保险，必须通过立法才能提高该险种的保险功效，达到有效治理和改善环境的目的。立法强化保险的强制性能坚定地方推广环境污染责任保险的意愿和责任感，也能加强企业的投保意识。因此，要扩大环境污染责任保险制度的实施范围，使其真正控制环境污染风险，实现环保效应和经济效应双赢，立法支持是不可或缺的关键因素。环境污染责任保险制度的实行对象、范围及违反投保规定的具体惩罚措施等都应在相关法律法规中予以明确，从而使有关部门的监管和保险公司的产品设计有法可依。另外，在推动环境污染责任保险制度实施的过程中，并不需要固守“齐步走”的思想，而应鼓励部分有立法权的地区率先探索相关法律法规的构建，先试先行，积极实践，为在全国层面立法和实践积累经验。另外，与法制建设相呼应，我国应加强民事责任制度的完善和公众参与制度的建设。
　　2.健全环境污染风险评估体系和责任认定机制。完善的环境污染风险评估体系和责任认定机制是环境污染责任保险制度实施的有效技术保障。风险评估体系包括环境风险评估流程、评估准则和环境损害赔偿标准等。科学的环境污染风险评估流程可充分发挥保险对环境污染风险的预防和分散功能。在风险评估过程中，具有公信力的风险评估报告有助于企业通过整改消除风险隐患，从而降低环境污染风险。当投保企业通过整改降低了环境污染风险后，在第二年续保时保险公司可酌情调整其风险等级和降低保险费率，形成良性激励机制。同时，环境污染风险评估报告的公示及信息披露，可作为政府职能部门对投保企业激励与约束的重要参考依据。环境风险评估准则至关重要，应包括各行业涉及物质的风险类别、等级及实施强制保险的行业等。污染损害赔偿标准需要对赔付范围和金额做出明确规定，以规范赔付行为。环境风险评估队伍可由保险公司成立专门部门构成，也可聘请第三方机构进行环境风险评估。另外，我国应结合环境污染责任保险制度实施的已有研究成果和实践经验，同时在借鉴国外责任认定经验的基础上，由简入繁、逐步推进，研究制定适合我国国情的责任认定机制，以明确环境责任，确定索赔方案。
　　3.鼓励保险公司提供差异化服务，并给予政策支持。存在环境污染风险隐患的行业众多，环境污染风险类别复杂多样，这要求保险公司应提供差异化的服务。保险公司在提高差异化服务水平的过程中，可借鉴国际经验，遵循“先大后小、先易后难”的原则实施环境污染责任保险制度。环境污染责任保险制度的运营成本较高，国家应在鼓励保险公司强化管理、降低成本的同时，积极向保险公司提供政策支持，为其发展创造良好的市场环境。
　　4.制定奖惩制度，激励排污企业提升投保意识。在推广环境污染责任保险的过程中，国家需加大宣传力度和执行力度。在实行自愿保险的领域，国家可通过制定针对投保企业的奖惩制度加大企业投保积极性。如，国家可将投保环境污染责任保险作为企业获取信贷的加分项；对积极投保和完成整改的企业，优先给予污染防治资金，在信用评价和评先创优时酌情给予加分；对参保积极性不高并列为高、中型污染风险的企业，在等级评定时给予扣分，并将结果与“绿色信贷”挂钩。只有排污企业提升投保意识，才能切实降低环境污染风险隐患，使环境污染责任保险制度的“事前预防”功能发挥实效，真正有效地发挥保险的社会管理功能。
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