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地方国库现金管理存在的问题及对策研究

来源:用户上传      作者: 刘克俭

  摘要:本文结合2005年至2008年6月末山东省国库库存的变化特点,从地方国库现金管理动因出发,指出了地方国库现金管理与中央国库现金管理存在的不同,结合山东实际分析了地方开展国库现金管理在准确性、全面性、有效性上存在的困难,认为开展地方国库现金管理需要解决好法律制度与财政管理制度改革、技术手段、组织协调等方面的问题,并结合实际提出了当前开展地方国库现金管理适宜采取的模式。
  关键词:地方;财政;国库现金管理
  中图分类号:F830 文献标识码:A 文章编号:1674-2265(2008)12-0007-03
  
  国库现金管理,是指在确保国库现金支出需要的前提下,实现国库库存余额最小化、投资收益最大化的一系列国库资金运作活动。2003年1月1日,财政部、中国人民银行联合发布《国库存款计付利息管理暂行办法》,规定国库存款利息“暂按中国人民银行规定的单位活期存款利息计付”,标志着我国开始尝试对国库库存余额进行增值运作。2006年6月,财政部、中国人民银行联合发布《中央国库现金管理暂行办法》,确定了国库现金管理的目标、范围、原则和操作方式等,并界定了财政部、中国人民银行在国库现金管理中的职责。同年12月,中央国库通过招投标方式,首次将200亿元国库现金以2,7%的招标利率作为三个月的定期存款存放商业银行收取利息,标志着我国中央国库现金管理成功运作。随着中央国库现金管理的实施,地方政府对国库现金管理的呼声日益高涨。
  
  一、地方国库现金管理的动因
  
  近年来,伴随着我国经济持续、快速增长,地方财政收入实现大幅增长;加之国库集中收付制度改革的不断推进,财政收入日益集中到国库单一账户中,国库库存资金出现大量盈余,并且以较快的速度持续攀升。从山东省2005年至2008年6月末纳入央行国库管理的库存数据分析,省级国库库存月终余额维持在数十亿元人民币:2007年,库存余额峰值达到136.13亿元,月平均余额为87.29亿元;全省省、市、区(县)三个级次国库库存月终总额(不含青岛地方级数字)维持在数百亿元人民币,2007年,库存余额峰值达到467.37亿元人民币,月平均余额达到370.24亿元,大量资金沉淀在国库单一账户,形成了资金的闲置,如果按照中央国库现金管理采取的方式(2.7%的招标利率,期限为三个月的定期存款),2007年地方国库现金管理将为全省带来1.83亿元的投资收益。从国库库存余额走势看,呈现全年高位运行、年底骤降的特点,受税款缴库进度及财政预算支出安排等因素影响,国库库存资金在上半年持续上涨:年度中期(一般在7、8月份)出现小幅下降,而后继续增长,在10月份或11月份达到年度峰值:受12月份财政支出集中拨付因素的影响,年末国库库存资金大幅下降。库存资金余额呈现的规律性变动也为地方国库开展现金管理提供了可能。
  
  二、当前地方国库现金管理中存在的困难
  
  尽管我国中央国库现金管理取得了成功,能够为地方国库现金管理提供重要的借鉴经验,但值得注意的是,与中央国库现金管理相比,地方国库现金管理有着很大的不同。具体而言,主要表现在以下三个方面:一是预算收支类型不同。预算收入与支出是决定国库库存的关键因素,也是开展国库现金管理的基础。我国中央财政所面对的收入与支出规模相对较大且集中度较高,而地方财政所面对的收入与支出则更加直接、类型更加复杂。二是面临的风险类型不同。中央国库现金管理面临的更多的是现金管理政策与财政政策、债务政策及货币政策之间是否协调,而地方国库现金管理面临的更多的则是资金是否遭受损失。三是资金运作的目标不同。中央政府实施国库现金管理受双重目标要求的约束,既要关注成本效益目标,也要注重财政政策与货币政策的协调,而地方政府在现金管理中,往往只追求单一的效益目标。因此,地方政府要进行国库现金运作,不能简单地照搬中央的经验,必须首先对我国地方国库现金管理所面临的环境进行细致、深入的分析,而不能草率行事。当前,我国地方国库现金管理还存在以下难题:
  
  (一)地方预算编制与执行的不合理因素影响国库现金管理的准确性
  近年来,我国预算管理制度改革取得显著成效。部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度、“收支两条线”管理、政府收支科目分类等各项改革相继推开,但实践依然存在不少问题。主要表现在:预算收支中长期、短期预测机制尚在建立与完善之中;预算编制时间短、粗放;预算编制方法还存在一定缺点:预算编制程序尚需改进;预算执行中调整行为随意性大:大量的资金支出缺口与大量资金结余同时存在。这些问题暴露出我国政府的预算管理与执行效率以及财政资金调度能力亟待提高,同时表明地方政府开展现金管理的基础还不稳固,进而影响国库现金管理的准确性。
  
  (二)地方政府的收入管理规范度不强影响国库现金管理的全面性
  经过多年的努力,我国收入管理的规范程度得到了很大程度的提高。但受主客观因素的影响,大量的非税收入依然游离于国库管理之外。调查显示,2007年山东全省由非税收入执收单位征收、在商业银行财政专户进行核算管理的收入为390亿元,占全部非税收入的51.5%,占全部预算收入(包含税收收入、政府基金收入和非税收入)的14.17%,大量的非税收入未纳入央行国库管理,既分散了国家财力,扭曲了财政收支分配结构;又造成央行国库现金数据残缺,无法全面、准确、完整地反映国库收支情况。从长远和全局来看,如果不加快非税收入纳入国库管理的步伐,就不能实现真正意义上的国库现金管理,也必然会偏离国库资金保值增值的目标。
  
  (三)地方政府开展国库现金管理的基础设施还不完善
  从同外的经验看,完善的国库单一账户制度是国库现金管理的重要基础之一。山东省级单一账户改革从2003年开始,历时四年,截至2007年,全省143家一级预算单位全部纳入国库集中支付改革范围。山东辖内17市除济南外,16家已启动地方国库集中支付改革,其中10市实现一级预算单位全部纳入改革,4市纳入改革的预算单位超过50%;全省(不含青岛)147家区县(市)中,89家已启动地方国库集中支付改革,占60.54%,其中一级预算单位全部纳入改革的仅有47家,不足32%。此外,地方国库现金管理机构建设、专业人员配备及其能力建设等,都还需要经过相当长一段时期的努力才能逐步发展,而我国的货币市场还不够成熟完善,这些因素将影响地方国库现金管理的有效性。
  
  三、开展地方国库现金管理需要关注的几个问题
  
  尽管地方国库现金管理存在诸多制约因素,但总体上看,地方国库现金管理有利于财政资金的保值增值,是提高预算资金使用效率的有效措施,因而势在

必行。要确保地方国库现金管理安全、有序、高效开展,当前要重点关注以下几个方面的问题。
  
  (一)建立地方国库现金管理的规范化运作机制
  为使地方国库现金管理规范化、制度化,确保国库库存资金的日常运作在一个合理的框架下开展,首先应对财政现行账户体系设置、财政资金收缴和支付程序以及银行清算制度进行改革,使地方国库现金管理在法制化、制度化的轨道上健康运行。从长远看,要对《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国国家金库条例》等一系列法规制度加以修订,从法律上明确地方国库现金管理的目标、主体、运作模式和其他法律问题;从当前看,需要财政部、人民银行总行出台规范性文件,为地方国库现金管理提供相关的制度依据。其次要建立健全风险监督控制体系。明确地方财政、人民银行、人大、审计等不同责任人在国库现金管理运作中的责任,建立分工明确、相互制衡的风险监督控制体系,并对国库资金投资的品种、方向、范围、时间、规模等方面作出严格规定,杜绝变相“挪用”财政库款、将预算内资金转移到预算外或专户上进行管理等违法违规行为,加大监督处罚力度,对各参与者的违规、违法行为及时纠正,以防范国库资金风险。
  
  (二)全面推进国库集中收付改革
  地方财政部门、人民银行要密切协作,全力推进国库单一账户改革,力争将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系,所有应实行财政直接支付的资金,都实行财政直接支付,努力实现对财政资金的统一收支、统一调度、统一管理,有效提高财政资金的完整性和可控性,使财政部门能全面掌握国库资金现金流情况,为地方国库现金管理奠定坚实的基础。
  
  (三)建立科学的预算收支预测机制
  全面、准确、及时的预算收支预测是国库现金管理运作的前提。目前,各地人民银行国库部门统计分析工作已经初具规模,建立了国库统计月度分析、季度分析和年度分析制度,从2004年起还实现了国库库存日报制度,为国库现金管理奠定了良好的数据基础。下一步,要尽快提高国库现金流、国库库存余额的预测机制,充分运用基础数据信息,统筹运用科学的计量方法、历史数据的经验分析、未来收支的预测等方法,准确预测最佳库底资金存量,进一步提高地方国库现金管理水平。同时,要以预测分析为基础,积极探索把国库库存资金调控到控制目标的手段和方式,以达到资金存量小、资金管理成本低的目标。
  
  (四)建立部门协作机制,确保地方国库资金运作与货币政策的协调一致
  随着地方库存的快速增长,其现金管理对货币政策的影响将日益明显。由于地方国库现金管理的目标和出发点均与货币政策有所不同,其操作势必会不同程度地影响到货币供应和市场利率,进而影响到财政政策与货币政策的协调配合,甚至引发金融波动和经济波动,这就要求地方国库现金管理操作必须考虑到国家货币政策的目标。可以借鉴发达国家经验和中央国库现金管理过程中财政部和人民银行总行的联系协调机制,建立地方财政部门与人民银行分支行的沟通协调机制,对国库现金管理进行磋商和研究,避免地方国库现金管理对货币政策的冲击。同时要加强当地人民银行、财政等相关部门的信息披露与共享,确保国库现金管理的透明性。通过建立和完善信息交流体系实现信息的及时披露和共享,可以加强对国库现金管理各个环节的监督,保证现金管理的管理权和操作权归属真正按照权责利对等的原则合理划分。
  
  四、地方国库现金管理操作方式的现实选择
  
  综合考虑我国地方国库现金管理所面临的环境,当前,地方国库现金管理在选择操作方式上,应主要围绕安全性高、流动性好的投资方式,对投资盈利性的要求应放在次要的位置。近期内可考虑采取以下操作方式:
  一是商业银行定期存款模式。这种模式是中央国库现金管理所采取的主要模式,对地方国库现金管理而言有着较强的借鉴意义。其主要运作方法是在科学测算最佳库底资金规模的基础上,超过最低安全额的资金转存商业银行。具体操作可由地方财政部门和当地人民银行共同制定运作方案并组织实施。值得关注的是,要合理划分财政、央行在地方国库现金管理中的职责与权限。财政部门主要负责招标金额、存款期限等要素,人民银行重点考虑资金运作时机和资金划拨方式。财政、央行双方应以公开招投标方式,选择资质好、运作规范、抗风险能力强的商业银行作为国库现金存款银行。商业银行在接受国库存款时必须以可流通国债现券作为质押,质押国债的面值数额为存款金额的100%以上,并根据债券市场的变化情况及时调整抵押品的数量,以确保国库资金安全。
  二是赎回国债。即由财政部门利用国库现金从国债市场买回未到期的可流通国债并予以注销或持有到期。赎回国债操作由财政部门通过公开招标的方式面向记账式国债承销团公开进行。买回国债操作应按照品种结构合理、规模适当的原则进行,运用暂时闲置的国库资金从市场上赎回一些跨年度市场流动性差的国债。这样既能有效使用闲置的国库资金,又有利于提高国债市场流动性和稳定国债市场。
  三是委托中央部门进入货币市场进行短期投资。考虑到如果地方国库现金管理运作不当会对货币政策目标的实现带来极大的冲击,加上短期内地方财政、人民银行开展国库现金运作的能力不强,建议委托财政部、人民银行总行代理地方进入货币市场进行短期投资。具体操作上,可在人民银行中央库与地方库之间开设往来账户,由中央库集中代为进行短期投资,并按事前约定比例划分收益归属。
  四是发行国库现金债券。债券由中央国库发行,仅国库系统内部流通,期限、利率可根据银行间同业拆借市场或银行间债券市场利率确定,地方国库与中央国库间进行债券的申购、赎回。采用这种方式进行现金管理可使国库现金集中到总库进行统一运作,直接进入货币市场,既解决了地方国库现金管理经验不足的问题,满足了地方国库在各时段上对资金流动性的要求,又确保了国库现金操作与货币政策操作的协调一致。
  五是委托专业机构进行理财操作。目前,许多商业银行都建立了专业的理财团队,他们对金融市场和投资工具都比较熟悉。地方国库现金管理工作同样可以利用金融机构的专业优势,在确保资金安全的前提下,由财政部门、人民银行共同决定运作时机,由专业机构进行市场化运作。
  (编辑 代金奎)


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