地方国库现金管理的初选模式选择

来源:用户上传      作者: 中国人民银行南阳市中心支行课题组

　　摘要：自2006年财政部、中国人民银行共同开展中央国库现金管理以来，地方国库现金管理越来越受到重视。本文通过对地方国库现金管理的现状、制约因素进行研究，对各种国库现金管理模式进行比较分析，认为“国库定期存款模式”是适合现阶段的理想初选模式，从而为地方国库开展现金管理提供指导，推动地方国库现金管理工作有效开展。
　　关键词：国库现金管理；比较分析；模式选择
　　文章编号：1003-4625(2009)12-0073-03
　　中图分类号：F832.31
　　文献标识码：A
　　
　　一、开展地方国库现金管理的背景条件
　　
　　(一)地方国库现金管理的动因
　　1　地方财政库存余额较大且逐年增加。
　　以南阳市为例，2006-2008年地方一般预算收入分别为225亿元、292亿元、342亿元，国库库存日均余额分别为42亿元、89亿元、121亿元。历年的国库库存资金呈现出规律性的季度运行波动，有1、4、7、10月四个月的国库库存高峰，全年有一半以上的天数在峰顶运行，峰谷的运行天数极短。如2008年，全年财政库存在95-140亿元的区间内运行，其中，120-140亿元有210天，105亿元以下仅有25天。
　　2　地方国库存款增值空间较大。
　　2003年以来国库存款利息按照单位活期存款利率计付，2006-2008年南阳市国库存款利息收入分别为3029万元、6369万元、7449万元，但随着活期利率下调至0.36％，预计2009年利息收入将减少40％左右。如果开展地方国库现金管理，参照中央国库现金管理采用的3个月定期存款方式、2％左右的招标，全年6亿元的滚动存款规模将为当地财政带来1200万元的投资收益。并且随着地方国库现金管理运作的成功，将有大量的非税收入纳入地方国库管理，从而实现真正意义上的国库现金管理。
　　可以看出：一是国库现金流快速增长和库存的高位积聚，为库存运作创造了空问；二是国库现金流入、流出时间上的非对称性为库存运作提供了可能；三是国库库存能够保值、增值。
　　
　　(二)开展地方国库现金管理的经验和研究成果
　　1　中央国库现金管理的成功运作为地方国库现金管理提供了借鉴。中央国库现金管理成功运作以来，已经积累了一定的实践经验，可以在职责分工、协调机制、具体操作、系统支持以及风险控制等方面为开展地方国库现金管理提供借鉴和指导。
　　2　地方国库现金管理的研究取得了良好效果，为地方国库现金管理的试点和逐步推广提供了理论支持。各地加大了对地方国库现金管理的研究力度，并在目标原则、操作方式、收支预测、风险控制以及与货币政策协调等方面取得了丰硕的研究成果。
　　3　地方国库现金流预测取得突破。人民银行国库部门未雨绸缪，积极开展国库现金流量预测工作，探索设计出了许多科学的国库现金流预测方法，预测能力日益提高。一是各级国库部门建立了国库库存日报的逐级报送制度，加强了收支统计分析系统的推广运用；二是近年来，地方财政加快“金财工程”建设，建立了涵盖国库现金管理系统的国库管理操作系统，能及时反映国库每天的收支和平衡情况；三是预测程序日臻完善，实现了样本数据整理、预测模型应用、预测结果修正等步骤的有机结合；四是能够建立国库现金流预测数据库；五是能够实现国库现金流滚动预测。
　　
　　二、制约地方国库现金管理开展的因素分析
　　
　　(一)国库现金流入流出存放不规范
　　1　国库现金流入不规范。一是商业银行代收款并不都能够及时划缴国库，造成某个时段部分可运作国库现金被占压；二是在非税收入收缴上，代收商业银行按照财政部门的指令将纳入预算的非税收收入先缴入专户然后再定期缴入国库，在一定程度上也占压了可运作的国库资金；三是税收征收管理存在的不规范现象，增加了收入入库的不确定因素，一定程度上影响了国库现金流预测的科学性、准确性。例如依然存在征收部门利用缓征、预征，人为控制收入入库速度而平衡收入任务的现象。
　　2　国库现金流出不规范。现金流出环节多、方式多。实行财政国库集中支付改革后，库款流出渠道有直接拨付到商品或劳务供应商或用款人的，有先把国库资金拨付到财政专户再实际支出的，也有先拨付到预算单位的等等，现金流出方式随意性强，使现金流出失去有效的监测和控制。
　　3　财政资金存放不规范。调查表明，财政部门“特设专户”呈增长趋势，甚至存在一个专户在多个商业银行开设现象。这些专户使财政资金从国库分散到商业银行，在一定程度上影响了国库现金管理可运作的规模。
　　
　　(二)转移支付不均衡
　　转移支付收入在地方预算收入中所占比例较高。由于中央转移支付缺乏计划性、均衡性，年度内拨付集中，造成地方国库现金大收大支、预算收支不均衡。同时地方国库对上级转移支付资金缺乏准确的分析预测，影响国库现金管理的效果。
　　
　　(三)地方国库现金管理受地方金融环境制约
　　一是地方金融机构多为分支机构，不具备独立法人地位，地方国库现金管理在操作上难度大；二是质押品的数量问题。为保证国库现金安全，目前在中央国库的现金管理中，要接受国库存款的商业银行必须以可流通国债现券为质押，质押国债的面值数额为存款金额的120％，而目前各商业银行地方分支机构一般不具备足够数量的质押品，将限制商业银行接受地方国库存款的规模，必然制约地方国库现金管理的开展。
　　
　　(四)地方国库现金管理受财政资金管理水平制约
　　由于历史原因、改革进程以及人员素质等方面综合因素的影响，部分地区财政资金管理水平不高。这些地区预算收支效率较低、财政资金集中度不高，国库监管能力较弱，国库资金运作不规范，库款变动的预测水平不准，国库开展现金管理的外部条件不规范，不利于国库现金管理工作的开展。
　　
　　三、地方国库现金管理与中央国库现金管理的差异分析
　　
　　(一)国库现金流有所不同
　　一是国库收入结构不同。地方国库包括本级预算收入和转移支付收入；中央国库收入包括本级预算收入和国债收入。二是国库收入的性质不同。中央国库国债收入(短期国债)是中央国库为弥补库存的临时不足而在货币市场上的融资，具有主动性、可控性，起平衡中央国库库存作用。地方国库转移支付收入，具有被动性、不可控性，由于中央转移支付在时间和额度方面不确定且拨付集中，造成地方库存波动很大。三是中央预算中除本级支出外，涉及民生的支出逐年增加，这些资金需要通过转移支出由下级财政预算完成，因此中央级预算中国库现金流易于预测，能够操作管理。相反地方各级财政预算中上级财政转移支付资金占比逐步提高，部分地区已占到地方预算收入的70-80％，由此形成的地方国库现金多是由上级转移支付资金的间歇资金形成的。地方国库现金周转快、库存余额变化大，这些都增加了地方国库现金管理操作的难度。

　　
　　(二)可选择的操作工具存在差异
　　可供选择的地方国库现金管理操作工具有限，商业银行定期存款因缺少有效的抵押品而大大限制了地方国库现金运作规模等，投资国债市场等因不具备资格而无法进行。
　　
　　(三)地方国库现金库存缺乏自身平衡能力
　　当资金有余时，通过运作，实现国库资金的保值增值；而当国库库存出现临时不足时缺乏有效的工具和解决手段，地方国库现金库存缺乏自身平衡和抵抗流动性风险的能力。
　　
　　四、地方国库现金管理的初选模式选择
　　
　　(一)地方国库现金管理模式选择设计理念
　　地方国库现金管理模式选择设计要把握三点：
　　一是要确保国库资金的安全。地方国库开展现金管理的可操作资金主要是财政预算执行中的间歇资金，大部分属于民生资金，因此首先是确保国库资金的安全问题。一是要防止过度追逐高收益而忽略了国库资金的安全性和流动性。二是要加强监督和检查，国库部门要建立和实施资金安全保障制度，同时要建立财政与人民银行国库部门的联合监督机制，确保国库现金管理规范操作，确保国库资金安全基础上的收益性。
　　二是要实现与货币政策协调。地方国库开展现金管理，要保持货币政策的统一性，通过地方国库现金管理保持地方库底资金的稳定，从而消除国库现金收支对货币政策调控的影响，实现国库现金收支与货币政策的协调，因此实行地方国库现金委托总库操作可有效保持货币政策的统一性。
　　三是具体操作要简便易行。
　　
　　(二)当前地方国库现金管理研究的几种模式比较分析
　　当前地方国库现金管理研究所设计的几种模式主要有：商业银行定期存款、开展地方国库现金回购操作、国库现金存放人民银行等。其中，商业银行定期存款因缺少抵押物无法顺利开展。开展地方国库现金回购操作缺少操作载体。国库现金存放人民银行包括发行定向票据和人民银行定期存款，发行定向票据人民银行主动性强，但地方国库管理的主体缺失；人民银行定期存款较好地达到了地方国库现金管理的安全性、流动性、增值性的目标要求，有利于人民银行有效制定和实施货币政策，操作也方便。
　　
　　(三)地方国库现金管理的初选模式选择和设计
　　1　初选模式的选择。
　　根据初选模式选择理念，结合国外开展国库现金管理的先进经验、中央国库开展国库现金管理的成功经验及各级地方国库开展国库现金流预测监测所作的有益尝试及探索，为保持货币政策的统一性及与财政政策的协调配合，在目前的现实情况下，我们认为开展地方国库现金管理初选模式的现实选择是：建立以各级国库(或财政)为主体的，把地方国库存款分为活期存款和定期存款。活期存款用于保证日常预算支出，定期存款的国库现金由中央银行总行统一进行操作的模式，具体可命名为“国库定期存款模式”。
　　2　初选模式的操作方法设计。
　　国库定期存款模式的具体操作步骤如下：按照中央国库现金管理确定的财政部门和人民银行国库部门的分工和操作流程，把地方国库存款分为活期存款和定期存款(定期存款可分不同期限)。当需要把国库款项存为定期存款时，由财政部门开出转账命令交人民银行国库部门，人民银行国库部门凭活期转定期存款凭证，把财政活期存款转入财政定期存款账户，各级人民银行国库部门通过收支存日报，每日把活期、定期库款情况上报中央国库并表。定期存款到期后，国库把定期存款本金划转活期存款账户，同时编制定期存款计息报表，由人民银行会计部门计算利息至国库；国库收到定期存款利息后登记入账，并向财政部门提供本金、利息等信息；当财政定期存款提前支取时按活期利率计算。
　　(1)账户设置：
　　人民银行国库开设不同期限的财政定期存款账户，用以与财政活期存款对转，核算地方国库现金，管理不同期限定期存款运作情况。
　　(2)会计分录：
　　当活期存款转存定期时：
　　借：财政活期存款
　　贷：财政定期存款
　　当定期存款到期转入活期时：
　　借：财政定期存款
　　贷：财政活期存款
　　定期存款利息
　　(3)预算科目设置：设国库定期存款利息收入(可分不同期限)，通过预算收入反映财政定期存款的利息收入。
　　3　这种初选模式的好处。
　　一是既实现了地方财政资金的保值增值，又避免了地方国库现金管理运作与中央货币政策的矛盾，有利于中央财政政策和货币政策的协调配合，也有利于中央宏观调控政策的落实。
　　二是规避了开展地方国库现金管理的制约因素。(1)规避了由转移支付引起的地方国库现金流波动而造成的地方国库现金管理先天不足；(2)由于定期存款可提前转入活期，从而规避了国库现金流动性不足的风险；(3)规避了地方国库现金管理的金融市场不匹配问题，从而实现在安全性、流动性的前提下，实现库款的保值增值。
　　三是促使地方政府财政部门加强国库现金流的监测、预测和控制。由于现金管理给地方财政提供了安全可靠、调度灵活的保值增值渠道，地方政府财政部门必然要加大对国库现金流的控制力度，强化财政国库改革力度，加快改革进程，使收入尽快入库，科学安排预算支出，从而最大可能提高国库资金使用效益，支持地方经济持续快速发展。同时地方政府财政部门也会协同和支持人民银行国库部门开展的国库现金流的预测和分析工作，从而突出了人民银行国库部门在地方国库现金管理中的作用和地位，推动国库事业又好又快发展。
　　四是简便易行。开展地方国库现金管理，只需把财政活期存款转入财政定期存款账户；定期存款到期后，国库把定期存款本金划转活期存款账户即可。
　　
　　(责任编辑：张艳峰)

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