河北省新型城镇化建设的问题及原因剖析

来源:用户上传      作者: 阎东彬

　　摘 要：河北省在新型城镇化建设中存在城镇化总体水平偏低，省域城镇化发展不平衡，管理粗放，城镇生存、生态环境持续恶化等问题。其原因在于缺乏产业支撑，县域经济发展滞后，政府管理理念没有与时俱进，缺乏科学的、长期的城乡发展规划。因此，要从河北省的实际出发，以制度创新、产业带动、错位发展为突破口，加快推进新型的、可持续的城镇化建设。
　　关 键 词：新型城镇化；可持续；制度创新；产业
　　中图分类号：F292 文献标识码：Ａ 文章编号：１００６－３５４４（２０12）０1－００54－04
　　
　　 城镇化是人口持续向城镇集聚的过程， 是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段， 是落后的农业国向现代化工业国转变的必由之路。 持续推进城镇化建设，是解决“三农”问题、建设社会主义新农村、实现城乡一体化的重要举措。近年来，河北省委、省政府实施城镇化战略，深入推进城镇面貌“三年大变样”，全省城镇化进程不断迈上新台阶，为统筹城乡发展， 推动经济社会又好又快发展奠定了坚实的基础。《河北省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出，河北省在“十二五”时期，要“以统筹城乡发展为路径，着力推进新型城镇化建设。力争2015年全省城镇化率达到54%。”2011年11月，《河北沿海地区发展规划》得到国务院批复，标志着河北省沿海地区发展正式上升为国家战略。外部环境的优化，有利于我省持续、快速推进城镇化建设。2010年，河北省城镇化率仅为45%， 低于全国平均水平4.68个百分点，与东部其他省（市）相比差距更大。对于我们这样一个经济总量较大、 但总体经济发展水平还显落后的农业大省，在“城镇面貌三年大变样”的基础上如何让城镇化建设上水平、 上层次、 实现可持续发展，是摆在学术界和实务界面前的一项重要课题。
　　 一、河北省城镇化建设存在的问题
　　 （一）城镇化总体水平偏低
　　 1． 从河北省的历史发展来看， 城镇化建设起点低、标准低、水平低。自改革开放以来，河北省的城镇化率一直低于全国平均水平。1978年河北省的城镇化率仅10.94%， 低于全国17.92%近7个百分点。1990~2000年全国城镇化率由26.41%提高到36.22%，同期河北省由14.36%提高到19.60%，与全国的差距进一步拉大。2008年，河北省委、省政府发布了《关于在全省开展城镇面貌三年大变样活动的通知》，决定从2008年开始，在全省深入开展城镇面貌三年大变样活动。此后3年，河北省城镇化率明显提高，2008年41.9%，2009年43.74%，2010年45%，三年三个台阶，但与同期全国水平（2010年我国城镇化率为49.68%）相比仍有较大差距。
　　 2． 城镇化率与经济发展水平不匹配。 河北省属于我国经济比较发达的东部地区，2010年GDP
　　20 394.26亿元，全国排名第六，而同年河北省城镇化率仅为45%， 全国排名第21位， 东部地区排名第11位。这不仅与其GDP在全国的排名不相称，与同处东部的其他省（市）相比更是差距悬殊。从表1可知，上海、北京、 天津2010年GDP在东部地区排名虽然比较靠后，但是城镇化率却位居全国和东部地区前三甲，与之相比， 河北省城镇化率不仅大大低于这三个省（市），在东部地区的排名更是倒数第一。
　　 （二）省域城镇化发展不平衡
　　 1． 设区市城镇化发展水平差距较大。 从表2可知，2009年，河北省秦、唐、沧沿海地区城镇化率达47.8%，高于全省4.1个百分点，而环京津的承德、保定、 张家口等设区市平均城镇化率仅为43.29%，低于全省0.45个百分点， 其中城镇化率排名第一的唐山高出保定17.57个百分点。
　　 2． 县域城镇化率差距较大、 发展不平衡的矛盾依然突出。2007年，河北省136个县（市），城镇化率超过全省平均水平的有18个， 占全部县（市）的13.2%，且主要集中在秦、唐、沧沿海地区；城镇化率50%以上的仅有4个，占全部县（市）的2.9%；40%~50%的有14个，占全部县（市）的10.3%；30%~40%的有42个， 占30.9%；20%~30%的有61个， 占44.9%；10%~20%的有15个，占11.0%。县域城镇化率的这种非梯度性分布，不仅与江苏、浙江等其他东部地区的差距较大，就是与全国平均水平相比也有较大差距。
　　 （三）管理粗放，城镇生存、生态环境持续恶化
　　 1． 自然生态环境持续恶化。调查显示，河北省人均城镇工矿用地149.2平方米， 而一些欧美发达国家、 发展中国家的人均耕地资源要比中国多几倍乃至十多倍， 人均建设用地却只有82.4平方米和83.3 平方米。这种粗放型的土地管理模式，不仅浪费了宝贵的耕地资源（河北省人均耕地不足1.04亩），而且造成严重的土地退化。2005年，河北省沙化土地面积占土地总面积的14.5%， 水土流失面积占山区土地面积的55.45%， 草场退化面积占可利用草场面积的53%，滨海和内陆湿地面积萎缩，城镇周围、工矿企业、河流及周边土地污染问题突出，进而加剧了环境污染。
　　 2． 社会生存环境恶化。 城镇化的快速发展要求城镇自身的承载能力也要随之增强， 否则就会染上严重的“城市病”，拉美国家的过度城市化就是一个例子。截至2000年，拉美的城镇化率已超过75%，但工业化率仅为30%。由于公共基础设施、社会保障、政府管理水平等无法满足城市发展的需要， 交通拥挤、贫民窟增加、犯罪率大幅提高等社会问题严重影响了拉美国家的社会秩序和经济发展。 河北省虽然300万人口以上的城市仅有唐山一个，但各地在城镇化过程中都出现了城市承载能力和公共服务水平与城镇化发展不匹配的现象，交通拥挤、生活质量下降、社会保障供给不足、失业率提高等城市通病困扰着尚在城镇化起步阶段的省内各大城市。
　　 二、原因剖析
　　 （一）根本原因在于缺乏产业支撑，城镇化建设缺乏后劲
　　 1． 城镇化水平与经济发展水平不匹配。 在一定时期内， 一个国家或地区的城镇化发展水平必须与其经济发展水平相匹配， 超越或低估经济发展水平而盲目推进城镇化建设的做法，是不可取的，不仅不能实现城镇化的可持续发展， 而且还会影响一国或一个地区的经济发展。 而城镇化率自从被纳入我国地方政绩考核指标之后， 对城镇化率的追求就如同经济增长率一样，也成为了一种“硬约束”。对于许多地方政府官员来说， 当地的经济社会发展现状究竟能支撑多高的城镇化率可能并不重要， 重要的是上级希望的城镇化目标是多高。因此，城镇化的指标更多的成为了政治姿态和体现政绩的工具。 这种忽视经济发展实际的“被城镇化”，不仅不能促进城镇化的健康发展， 反而会阻碍城镇化的持续推进。
　　 2． 产业结构趋同，创新能力较低。河北省是农业大省，同时也是重工业大省。近些年，虽然通过资源合理配置， 资本优化组合， 产业结构得到了局部调整，但从目前情况看，依然属于偏重的产业结构。产业支撑能力不足，产业集聚（群）层次低，技术创新能力严重不足，城镇化建设缺乏后劲。拿太阳能产业来说，随着新能源产业热，各地政府和企业都将极大热情投入到了太阳能发电的大规模应用上， 各地也纷纷把发展太阳能产业作为自己的支柱产业， 仅在太阳能产业发展比较成熟的江苏、河北、江西三省，太阳能企业就不下100家。 这种严重趋同的产业结构，导致不仅诸如钢铁、 水泥等传统产业产能过剩， 多晶硅、风电等新兴产业也已出现重复建设、产能过剩的倾向。 如果没有掌握太阳能产业的核心技术和装备， 只是以一种简单的劳动密集型方式加工出口国外， 那么太阳能光伏行业不过是在重复传统出口制造业的老路。河北在推进城镇化过程中，应充分挖掘乡村特色和地方传统文化， 发展特色鲜明的县域经济和多种产业，如高碑店的箱包、蠡县的皮革、清河的羊绒， 以特色产业带发展， 以传统风貌促和谐，防止高投入、高消耗、高污染产业趁机向农村、小城镇集聚，造成环境污染和重复性建设。

　　 （二）县域经济发展滞后
　　 城镇的出现原是经济发展的产物， 城镇的建设同样也离不开经济发展。这里包含着两层意思：一方面没有经济的发展，就不会有人财物的聚集，也就不会有建设城镇的需要； 另一方面城镇建设所需要的大量资金，也只能当经济快速发展时才能得到满足。在调研中发现， 制约中小城镇发展的一个重要瓶颈就是经济发展的内在动力不足， 除了离大中城市较近的、资源丰富的中小城镇发展态势较好外，其他中小城镇大部分都发展缓慢， 难以形成产业集聚和人口集聚。因此，城镇的形成和持续发展必须以经济的快速发展为依托。特别是县、镇城镇化的发展更要以经济为基础。截至2010年年底，河北省共有设区市11个，县级区划172个，乡镇级区划2227个，其县级区划数和乡镇级区划数在东部11省（市）中都是最多的，这说明河北省城镇化的重点在县域，关键也在县域。2009年，河北省172个县级区划中，地区生产总值过百亿的仅有34个，其中石家庄9个，承德1个，张家口0个，秦皇岛2个，唐山7个，廊坊2个，保定2个，沧州4个，衡水2个，邯郸5个，排在前三位的迁安市、遵化市、武安市当年GDP分别为534.19亿元、392.00亿元、390.89亿元， 而同年GDP与我省最为接近的辽宁省（2009年，河北省GDP总量为17 027万亿元，排名第6；辽宁省为15 065万亿元，排名第7），其县级区划共101个，地区生产总值过百亿的却多达54个，排在前三位的铁西新区、 甘井子区、 海城市的GDP分别为699.96亿元、585.55亿元、518.20亿元。 如果与山东、浙江等省相比， 我省在县域经济的发展方面更显滞后。没有强有力的经济基础作支撑，城镇化的建设无异于空中楼阁，即使短期内城镇化率提高了，这种提高也是不可持续的。
　　 （三）政府管理理念没有与时俱进
　　 城镇化的一个突出特征就是要使各种要素在城乡间能够顺畅的流动，特别是优质人才的流动。而河北省在推进城镇化的过程中， 政府过于重视基础设施的完善、经济环境的建设，而忽视了对人的关心。我国的城镇化建设目前已经由单纯的规模扩张阶段向规模与质量同步提升阶段转变， 这就要求各级政府部门、 特别是直接与普通百姓接触的公共服务部门转变管理理念和工作作风， 从促进人的发展角度推动城镇化， 而不是单纯从城市发展或地区发展的角度推动城镇化。目前城镇化建设中的许多问题，如农民工无法真正市民化、 新民居建设成为变相占用农村耕地等， 都是政府管理理念没有与时俱进的直接体现。唐山市在这方面做了有益的探索。作为河北省首个统筹城乡发展的试点市， 唐山市用城镇化拉动城乡统筹发展，做到了农民工进城落户无障碍、农民进城就业无障碍、农民工子女就读无障碍、农民进城公共交通无障碍、农民进城就医报销无障碍，大大加快了农民工市民化的速度和质量。因此，各级政府必须转变观念，由“管理型政府”向“服务性政府”转变，真正做到以人为本，加快理顺城乡统筹中的体制性障碍，站在城乡一体的高度积极推进城镇化建设。
　　 （四）缺乏科学的、长期的城乡发展规划
　　 1． 规划水平较低， 存在一定程度的盲目性和随意性。区域发展规划是政府引导经济社会发展、加强宏观调控的有效手段。河北省人多地少，城市用地与耕地、水资源承载能力之间的矛盾极为突出，因此，如何通过科学、 合理、 长期的城乡发展规划提高土地、水等资源的利用效率就显得尤为重要。而现实情况是，一方面一些地方领导单纯追求GDP，在政绩和利益的诱导下，缺乏长远考虑，热衷于追求短期的表面工夫，盲目攀比和跟风，大搞面子工程、形象工程，而居民生活真正需要的公共基础设施建设却无人问津。 由于规划建设缺乏有效的监督， 豆腐渣工程频现， 致使城镇建设陷入了建――拆――再建的恶性循环，既浪费了大量的人力、物力、财力，又损害了政府的公信力。另一方面，我国城乡发展规划的法律性约束较弱。我国虽然于2007年10月颁布了第一部《中华人民共和国城乡规划法》，但各地普遍没有制定与之相配套的实施细则或管理办法， 导致该法在实施过程中无法具体落实， 各地规划往往由政府一把手说了算，随意改变和调整城乡发展规划的现象频现，影响了城镇的健康发展。
　　 2． 城乡发展规划趋同，缺乏地方特色。城乡发展规划贪大求洋，城市都是高楼林立，乡镇都是整齐划一的新民居， 这种趋同化的城乡面貌不仅在河北随处可见，即使在全国也是司空见惯。缺乏地方特色的城乡规划不仅是对河北省丰富文化、 地域资源的否定，同时也不利于城镇的可持续发展。在这方面我们可以借鉴日本的经验。20世纪80年代和90年代，日本根据各地的历史、地理、风土、文化等特征，在全国设立了129个个性地域， 其中最有代表性的要数大分县。大分县鼓励各村运用地方资源生产本地产品，本地产品既可以是农产品，也可以是历史遗址、文化活动和旅游名胜等。通过个性地域的发展模式，日本小城镇建设摆脱了资源分散、结构趋同的局面，走出了一条地方化、田园化、个性化发展的新路子，不但促进了当地的经济发展， 还避免了城镇化过程中产业趋同、千城一面的现象。河北省内环京津，东临渤海。地貌复杂多样，高原、山地、丘陵、盆地、平原类型齐全。河北省历史悠久，文化底蕴深厚，内含红色太行、壮美长城、诚义燕赵、神韵京畿、弄潮渤海五大文化体系， 各级政府在制定城镇发展规划时应结合当地的地理、历史风貌，充分挖掘乡土风情，从城镇建筑、布局等方面体现地方特色。
　　 总之，实现城镇化是一个长期的过程，在一定时期内，一个国家或地区城镇化推进的速度，必须与其工业化的进程相适应， 与其发展水平和经济实力相匹配，超出了这个能力很可能会出现就业不足、贫困人口增多、两极分化严重等问题，对经济发展、社会稳定、人民生活都会带来严重影响。推进城镇化，要从河北的实际出发，总结经验教训，量力而行，以制度创新、产业带动、错位发展为突破口，加快新型的、可持续的城镇化建设。
　　
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　　 （责任编辑、校对：龙会芳）

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