浅谈政府负债经营风险的防范与控制
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作者: 张茂君
［摘 要］ 本文基于政府负债经营的现状，系统分析政府负债风险的典型表现，根据长期从事财政管理工作的经验，提出有针对性的防范、控制政府负债风险的对策建议。
［关键词］ 政府负债；财政风险；风险防范机制
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 17. 023
［中图分类号］ F812.5 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1673 - 0194（2012）17- 0040- 02
1 政府负债经营风险
在传统的计划经济体制下，城市基础设施建设投资渠道单一，完全依赖政府投入，运营资金完全由财政补贴，基础设施建设滞后，城市环境面貌老旧等问题日益成为制约经济发展的瓶颈，集中到一点就是资金短缺，这是各级政府面临的最突出问题。
20世纪９０年代以后，尤其是近几年来，各地政府深入贯彻落实科学发展观，致力于发展县域经济和循环经济，建设资源节约型、环境友好型和谐社会，实施城市品牌战略，加大政策、资金支持力度，多方筹资，加大对城市基础设施的投入，提高市政设施对环境的承载能力，促进经济社会的快速、和谐、可持续发展。为解决制约城市建设的资金瓶颈问题，地方政府大胆进行政府投融资体制改革，引进企业负债经营理念，学习探索国内外城市建设经验，整合政府掌握的国有土地、特许经营权、收费权等城市资源，通过组建城市建设投资公司或国有资产经营有限公司融资平台，加强与国家开发银行等金融部门的合作，融集城市建设资金，加快城市基础设施和公益事业建设步伐，开拓了一条依靠市场化经营运作城市的新路子，各地城市基础设施建设取得了突飞猛进发展。
政府负债经营在发达地区和较大城市起步较早，运营较好，如上海、大连等城市；而欠发达地区和中小城市起步较晚，受政策、区位、经济发展水平等条件制约，融资渠道仍较为单一，基本依靠财政资金和银行贷款，且政府组建的城市建设投资公司仅仅作为政府融资的平台，盈利能力较差，基本没有偿还能力，银行贷款基本都由地方政府提供担保、承诺等，从而形成了大量政府显性债务和隐性债务，最终，平台公司负债就是政府债务。
从实际情况来看，政府负债经营为城市建设注入了活力，优化了环境，为经济社会科学发展、和谐发展、文明发展、率先发展创造了条件。但任何事物发展都有其两面性。企业对负债运用不当会陷入困境，甚至是破产。政府负债与企业负债实无异处，在实际运作过程中也存在风险，笔者归纳认为存在以下几种风险。
1.1 信用风险
信用风险表现为风险意识尚需加强。首先，不少地方政府融资缺少规划和计划，寅吃卯粮，越吃越多。其次，银行作为金融企业，以追求利润最大化为目标，偏爱与地方政府合作，资金投放量逐渐放大，期限较长，风险量由小变大，极易导致银行信用和政府诚信缺失。第三，融资项目建设缺少公示，透明度不高，公众参与程度不高，缺少必要的社会监督。
1.2 体制风险
目前，政府投融资体制改革尚处在探索阶段，缺乏制度和理论创新。由于体制的原因，不少地方政府成立的融资平台公司还停留在初级阶段，领导班子大都由政府相关部门负责人兼职组成，法人治理结构还不够健全，管理体系、运营机制等运作不规范，多头管理，各自为政，缺乏沟通，管理效率低下，平台公司资产规模较小，变现能力较差，基本没有盈利能力，已不能适应日益发展的政府投融资体制改革的需要。
1.3 项目管理风险
政府投资主体不明确，权责不清，形成目前政府投资各行其是、无效失控的不合理状况，与公共财政的要求相去甚远。项目管理不规范，多头管理，条块分割，“三边”、“五边”工程，随意变更设计，任意增加工程投资，擅自改变信贷资金用途，造成公共资源极大浪费，没有发挥资金使用效益。存在资金链断裂、项目半途下马、金融资源极大浪费现象。财政投资不规范，目前，有偿资金往往无偿使用，资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析，工程建设中缺乏有效的监督约束机制，项目结束后缺乏评估过程，使财政投融资无法形成良性循环。政府意愿落不到实处，建设项目质量低，周期长，成本高。
1.4 资金风险
融资资金为政府债务资金，偿债资金难以落实到位，缺乏偿债计划，融资规模较大，政府负债率较高，而且有越来越高的趋势，负债结构不合理，资金支付随意性大，缺乏必要的评审程序。
1.5 财政风险
目前，各类政府负债已进入偿还期，各地政府财力虽增长较快，但还是有限，政府一边筹资建设，一边面临还债；一边推动城市建设发展，一边无力还债，平台公司只有借新债还旧债，举步维艰。
2 政府负债经营的控制与防范
对于引发财政风险的不利因素，如果不采取有力措施加以防范和控制，地方政府将会陷入进退两难窘境。地方政府应对负债经营给予高度重视，应把负债经营作为地方发展的“助推器”，明确负债经营与发展的关系，紧紧抓住投融资体制改革这一关键环节，积极探索理论和实践上的新突破。
2.1 树立全员风险意识
充分认识建设健康财政、健康金融的重要意义。财政和金融在经济社会发展中相辅相成，扮演着重要的角色。财政和金融处于社会再生产的不同环节，职能分工各有不同，但一直密切配合，成为经济社会发展的重要内容和推动力。两者的健康安全问题往往相互交织，若处理不当，不仅影响融资的效率，甚至可能造成经济社会的剧烈动荡。因此，实现健康的财政、健康的金融以及两者良性互动，已成为各国经济安全甚至政治安全的重要内容，也是政府驾驭市场能力的重要体现。
2.2 建立有效的风险防范机制
应建立完善的财务风险预防机制和财务信息网络，及时地对财务风险进行预测和防范，随时监控企业的筹资风险，通过合理的筹资结构来分散风险。做到两个结合：①融资计划与当地经济社会发展目标结合；②融资与财政资金相结合。融资资金作为政府债务资金，应纳入财政资金管理，建立偿债机制。
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