社会组织参与就业援助机制研究
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作者: 尹京红
摘 要：社区就业援助作为一项关系民生之本的公共服务项目，是国家社会就业保障政策落实的重要载体。本课题的研究个案——徐汇区康健社区就业援助机构徐思成工作室，自成立以来解决了大量社区居民就业难题，为建设康健社区的“康乐工程”奠定了民生基础。本课题通过分析徐思成工作室运作的实践特色，揭示其对实现就业保障政策与群众实际就业需要对接所具有的实际价值，并通过分析工作室所面临的困惑，提出以制度环境创新加大政府扶持力度的思路和对策，探索社会组织参与社区就业援助的规范化长效机制。
关键词：社会组织 社区就业援助 长效机制
1. 徐思成工作室参与社区就业援助的实践与实效
徐汇区康健街道是一个纯居住型社区，一方面，社区人口密度大，就业年龄段人数多，就业需求量大；另一方面，区域内 “三无产业布局”即“无大型商业网点、无工矿企业、无创业园区”等情况导致就业岗位资源稀缺，就业供给量少，这一多一少客观上造成了康健社区居民实现就业的困境。
从2002年4月起，上海市开始加大对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助的社会政策，在社区居委会建立起了一支专门从事社区就业援助服务的社工队伍。徐思成工作室就是由这样一些就业援助员自发倡议成立的社区就业援助服务组织。徐思成原来也是一位下岗职工，2002年成为本市第一批就业援助员。他把社区内的求职居民当成自己的亲人，十多年如一日地24小时手机开机，不辞千辛万苦，走遍千家万户，及时跟进解决就业难题，多次获得市区级先进工作者称号。为了帮助更多的失业居民就业，2008年5月，在康健社区党政部门的扶持、帮助和指导下，以徐思成名字命名的上海第一个社区就业援助非政府组织——徐思成就业援助工作室在康健社区正式揭牌成立。
四年来，徐思成工作室累计为社区内约4000名各类求职人员解决了就业问题；就业困难人员认定三个月内安置率和零就业家庭认定1个月内安置率均达到100%。无论遇到什么样的难题，工作室始终把社区就业率这一就业硬指标稳控在96%以上，始终做到社区登记失业率人员就业率高于95%，就业困难人员就业率高于95%，零就业家庭1个月内至少1人就业，对符合条件的人员100%发放《就业失业登记证》。
徐思成工作室出色的就业援助成绩，赢得了社区居民和社会各界的赞誉。在工作室墙上挂满了社区居民自发送来的感谢锦旗，称赞他们“尽心尽力，为民解忧”；中央电视台、新华网、新民晚报等十几家官方主流媒体相继对工作室进行了现场采访和报道，高度评价徐思成工作室所取得的社会效应，称赞他们“衔接了政府提供的公共就业岗位与求职人员匹配对接的‘最后一米’”。
2. 徐思成工作室的实践特色与困惑分析
作为一种成功的运作模式，徐思成工作室有值得总结与推广的先进理念和创新经验；作为一种崭新的组织建构，徐思成工作室仍面临一些困惑需要有关方面共同帮助解决。
2.1 徐思成工作室的实践特色
徐思成工作室四年来积累了许多切实有效的就业援助经验，其实践特色主要体现在以下几个方面：
2.1.1 树立“把工作对象当作自己亲人”的服务理念。徐思成工作室始终坚持把工作室当做体现党和政府向社区居民“送政策、送温暖、送岗位、送服务”的服务平台，努力把工作室建成社区就业“政策咨询的窗口、工作交流的平台、推荐就业的基地”，通过采取个性化“一人一案”援助法、品牌化亲情服务和专门就业援助路径，逐一进行重点帮扶，攻克了许多社区就业的“疑难杂症”。
2.1.2 创立优质高效的服务模式。徐思成工作室始终坚持“优质服务、满意服务、绩效服务”的服务标准，提出了“让人找对合适岗位，让岗位找对合适的人”的工作口号，形成了“收集信息摸清资源、锁定目标对号入座、创造条件促进就业、量身定做个性化服务”的“四步工作法”，创立了包括明确的服务宗旨和服务口号，全面的服务内容和服务细则，规范的服务方式和服务流程，公开的服务承诺和服务热线等优质高效的服务模式，大幅度提升了就业推荐成功率。
2.1.3 发扬不断进取的创新精神。徐思成工作室始终坚持根据就业形势变化所提出的新要求，创新援助思路和方式，在“构筑一个服务平台，建立两个信息库，实行三级服务网络”的总框架下，年年都有促进就业“新花样”，先后创建了岗位开发、对口推荐、托底安置等一系列引领市场就业、扶持自主创业的多样化服务手段，形成了就业指导、培训咨询、心理辅导、岗位见习和就业跟踪的“一条龙”服务方式，切实做到了“帮扶有计划、上岗有技能、就业有岗位”。
徐思成工作室的成功运作充分证明，社区公益性社会组织来自人民、贴近人民，与群众所需、所急、所想、所盼直接对应，是政府公共服务职能在基层社区的深度延伸，有能力把“让人民群众共享社会管理创新成果”的要求落到实处。依靠社区社会组织承接政府社区就业保障公共服务职能不仅切实可行，而且卓有成效。
2.2 徐思成工作室新形势下遇到的新困惑
徐思成工作室虽然在成立和运作期间得到了党和政府的各种支持和资助，办公场所及日常费用都是由政府提供或买单的，业务归口于社区劳动保障事务所，但成立至今尚未进行过登记认证，在四年多的运作过程中其身份都是模糊不清的，既不是政府认定的派出工作机构，也不是具有合法身份的社会组织。
我国现行社会组织管理条例对注册登记的各项要求，对社区社会组织而言是一道难以逾越的鸿沟。例如，根据2000年4月1日起施行的《上海市民办非企业单位登记实施意见》的规定，徐思成工作室应归于“民办非企业单位”组织类别，其登记的必要条件之一是“开办资金必须达到本行（事）业所规定的最低限额。没有规定的，一般不得低于十万元。”仅此一条要求，就把绝大多数草根社会组织关在了门外，使其无法以合法身份独立自主地参与社区事务治理。由此可以看出，在我国社会，虽然客观上存在着“自下而上”建立起来的草根非政府组织，这些组织具有存在的合理性，作为社会“第三部门”，起到了政府不能作为或市场不愿作为的社区民生保障作用，填补了社区公共服务的空缺，但由于过高的认证门槛，这一类组织往往无法获得明确的身份认证，不具有身份的合法性，无法独立处理公共事务，难以完全融入社会。 以徐思成工作室为例，其资金来源依赖政府的津贴资助，一旦政府提供的资金不足，自身的持续发展就可能受限；而超越了政府的指令性任务，工作室难以独立规划、运作自身业务活动。工作室身份性质界定不清，使其与党组织的关系也无法正式生成，虽然社区劳动保障事务所党支部代管工作室的政治活动，但由于没有发展党员的名额，极大影响了工作室中包括徐思成在内的非党群众期盼加入党组织的政治热望。从政府管理角度来看，社区社会组织尚未纳入登记管理轨道，导致一方面社会组织自身缺失行为公约、机构设置及管理体制等方面的法律约定，社会认同感不高；另一方面政府缺乏对其规划、引导和激励、保护的具体措施，他律的惩戒与激励机制不健全，组织的活力与竞争力不强。因此，有必要进一步加大社会管理体制改革力度，从制度机制层面解决社会组织发展遇到的困境，为社会组织发展创造良好的发展环境和条件。
3. 徐思成工作室转社改制的思路与对策
党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，客观上要求加强政府与社会组织之间的协作，形成行政管理与社会自治互联、政府工作与社会工作互补、政府力量与社会资源互动的长效良性机制。徐思成工作室要顺应新格局发展趋势，当务之急就是要通过登记认证获得合法身份，在转社改制过程中理顺与政府、与社会的相互关系，向“社会公益组织实体化、社会管理创新项目化、社会协同参与区域化、社会工作队伍职业化”的方向迈出实质性步伐。
3.1 转社改制的基本思路
3.1.1 转社改制的根本目的。徐思成工作室转社改制的基本思路是以建立现代社会组织制度为核心，以解决社区居民就业问题为目标，以培育发展为重点，以促进行为规范为手段，以构建并完善长效运作机制为抓手，全面提升工作室建设管理的科学化、规范化、制度化水平。通过登记注册使徐思成工作室获得社会组织的合法身份，将自身的公益属性和社会化运作的长期发展方向有机结合起来，使徐思成工作室的发展能更好地与社会发展趋势相对应、与居民求职需求相对接、与公益性社区社会组织功能定位相匹配。
3.1.2 转社改制的基本原则。徐思成工作室转社改制应严格按照以民生需求为导向、以公益性服务为宗旨、坚持政府扶持和社会化运作相结合这三项原则进行，不断拓展就业服务的领域与项目，为社区居民提供更多的质优价廉、无偿或低价的就业援助服务，为形成政府主导、社会参与、运作规范的民生服务新格局当好先行者。
3.1.3 转社改制的价值体现。转社改制从根本上说是对徐思成工作室原有模式的升级和扩容，获得认证的新工作室将成为社区就业服务平台、就业培训中心和实践带教基地、求职人员就业指导站，同时也是社区居民实现自我管理、自我服务的就业岗位开发部，其总体服务功能将涵盖社区各类求职人员多层次、全方位的需求，为动员和鼓励更多社会组织参与社区民生服务，完善民生服务社会化运作机制提供鲜活经验和借鉴价值。
3.2 徐思成工作室转社改制的操作对策
徐思成工作室的转社改制必须从政府宏观和工作室微观两个管理层面进行操作。
3.2.1 政府宏观层面：创新体制，推进社会组织社会化。政府宏观管理要在落实社会组织管理体制创新上下功夫，破解社区公益性社会组织身份认证的难题。
第一，实行宽进严管，降低直接登记门槛。《关于加快徐汇区公益性社会组织培育发展的指导意见》提出，“各相关部门要针对社会组织发展需要研究制定包括财政扶持、减免税收、简化登记、人才引进、福利保障等扶持政策，协调区域单位将闲置的房屋、场地、设施等资源支持社会组织发展，减轻创办者的前期投入和成本负担。”这些措施可以明显降低社会组织的准入门槛，关键是要落实到位。
第二，加快职能转移，建立购买服务制度。政府可采取“购买”方式进行，通过项目招标、合同管理、评估兑现等形式，使社会组织协助政府参与社会公共服务。从徐思成工作室就业援助实践来看，可以将原本分散性的政府就业补贴转变为工作室的运行成本，在实现成功就业的同时，使社会组织的长远发展获得必要的资金支持，这样就在不增加财政负担前提下达到个人实现就业、社会组织得到动力、社会获得稳定的多赢局面。
第三，加大支持力度，建立资助和奖励机制。政府可以采用购买服务、项目委托、提供免费公共资源等各种方式培育和扶持公益性社会组织。例如，《上海市静安区社会组织发展专项资金管理办法（试行）》规定，对于直接服务于民生的公益性社会组织给予包括初创期经费、房租经费、人员经费、活动经费和党建经费在内的各种财政性补贴，这些政策有利于改善了社区社会组织生存环境。
3.2.2 公益性社会组织微观层面：理顺关系，构建参与社区就业服务的长效机制。徐思成工作室要在形成参与社区就业服务长效机制上下功夫，破解公益性属性与社会化成本运作悖论的难题。
第一，厘清财产，优化资源配置。首先必须进行财产认定，清理核算政府前期投入资产，将可支配财产作为注册资本，并争取获得更多资助，以通过资格认证，明确组织性质和功能定位，成为具有社会性、保障性、民生性和非营利性特点的政府改善民生攻坚克难的一线工作队。同时在工作室内部优化配置人员组织架构，更加优质高效地为社区就业排忧解难。
第二，分段推进，规范运作程序。转制可分为筹备运作和实体运行两个阶段。筹备运行阶段工作重心在于落实基础工作，做到人员组建、建章立制和各项帮扶措施到位；实体运作阶段工作重心在于依章循法规范运作方式，实现成本化运作、社会化发展，在不断获取政府购买服务和企事业用工招聘服务成本支付的基础上，拓展服务范围。
第三，理顺关系，形成长效机制。社会组织转社改制牵涉到归口挂靠、监督管理等各方面的社会关系。首先要明确业务归口挂靠关系；其次要明确监督管理关系，自觉接受包括政府购买服务部门、各用工单位及所在社区居委会在内的社会监管；再次要理顺工作室内部人员关系，精干核心团队作为工作室的基本力量，专职于社区就业援助工作，负责规划长远奋斗目标与阶段性工作任务；松散型特聘团队作为工作室的兼职力量，从属于核心团队的调配，保证各项常规工作指标的按期完成和长远工作规划的实现。
综上所述，以徐思成工作室为代表的社区公益性社会组织作为一种新型组织形式，已成为社区居民参与社区公共服务、实践社会良性治理的重要载体。通过对公益性社区社会组织的转社改制，理顺新形势下社会组织承接政府转移职能所涉及到的各种关系，形成参与就业公共服务长效机制，必将动员和引导更多社会组织为实现全面建成小康社会做出更大贡献。
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