浅谈国外巨灾保险制度及其对我国的启示
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作者: 吕周
摘要：2008年年初南方大雨雪冰冻灾害和512大地震，半年之内我国发生两次举国悲恸的巨灾，造成了惨痛的人员伤亡和重大的财产损失，为我们敲响了警钟。我国巨灾风险形势愈发严峻，迫切需要构建适应我国国情的巨灾保险制度体系。本文通过分析日本及欧洲等国的巨灾保险制度模式，并从承保主体和范围、巨灾风险控制和制度建设等方面进行比较，从而得出对我国发展巨灾保险的一些启示。
关键词：巨灾保险 自然灾害 发展模式
一、我国建立完备巨灾保险制度的紧迫性
（一）巨灾与巨灾风险
巨灾是指对人民生命财产造成特别巨大的破坏损失，对区域或国家经济社会产生严重影响的自然灾害事件。这里的自然灾害主要包括：地震与海啸、特大洪水、特大风暴潮。巨灾保险是指对因发生地震、飓风、海啸、洪水等自然灾害，可能造成巨大财产损失和严重人员伤亡的风险，通过保险形式，分散风险。随着全球性的气候变异加之各种恐怖、暴动、骚乱等灾难性事件的威胁，巨灾发生的频率将会继续增加，造成的损失也会持续扩大。因此，加强和完善巨灾风险应急管理已成为各国政府的重要任务之一。
（二）我国巨灾风险形势严峻
据联合国统计资料表明，自20世纪以来，中国是继美国、日本之后世界上自然灾害最严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大。在这些巨灾面前，我国保险业的赔付金额只是杯水车薪，不能充分发挥保险业对巨灾损失的保障功能。我国巨灾风险形势严峻，而保险业所承担的损失补偿和社会管理功能尚未充分发挥，进一步凸显了加快发展我国巨灾保险制度的迫切性。目前，日本以及欧盟的主要成员国等均建立了比较完善的巨灾保险制度，其巨灾保险发展模式的成功之处对于我国的制度建设提供了经验与启示。
二、国外巨灾保险发展模式
（一）欧盟主要成员国的巨灾保险体系
欧盟各主要成员国的保险政策不尽相同，面对巨灾风险主要建立了强制性和非强制性两种巨灾保险体系。
（1）强制性巨灾保险体系。欧盟现有的27个成员国中，法国、挪威、西班牙、瑞典和土耳其建立了强制性巨灾保险体系，通过立法手段要求符合某类条件的投保人必须购买。实行强制性巨灾保险的国家具有一些共同的特点：都是以法律的形式来明确巨灾保险的强制性；对巨灾保险责任进行严格界定；通过扩展基本险保险责任的方式销售；通过建立巨灾保险基金进行多渠道风险分散。
（2）非强制性巨灾保险体系。以英国为代表其他国家大都实行非强制性巨灾保险，即市场上销售的商业保险的保险责任中已经涵盖了巨灾风险责任，投保人可自行选择时机购买。英国具备发达的保险市场，以洪水保险为例来看其如何通过保险有效地分担巨灾损失。英国的洪水保险的供给方全部为保险公司，私营保险业自愿地将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内，业主可以自愿在市场上选择保险公司投保。政府不参与洪水保险的经营管理，也不承担保险风险，政府的主要职责在于投资防洪工程、建立有效的防洪体系，并向保险公司提供洪灾风险评估、灾害预警、气象研究资料等相关公共品。只有在政府履行了这些职责的地区，保险公司才提供巨灾保险。英国政府与私营保险业的这种建设性伙伴关系，使得洪水风险在英国具有可保性。此外，电于英国再保险市场是世界第三大非寿险再保险市场，其再保险市场非常发达和完善，所以政府并不对巨灾保险提供再保险方面的支持，而是商业保险公司在提供洪水保险时，直接通过再保险市场将风险分散出去。因此，尽管近几年英国洪水发生的频率和损失都在增加，一些地区的保费水平也随之上升，但是英国家庭财产保险市场仍然保持了高度的竞争性，对消费者而言依然是成本较低的，2002年的洪水保险参保率已达到80%左右，这正是英国洪水保险体制的最大成功之处。
（二）日本模式
日本是个地震频发的国家，而且人多地少，所以日本的巨灾保险研究主要集中在地震和农业巨灾损失分担方面，并且形成了独特的巨灾保险发展模式。
（1）地震保险。日本地震保险体制源自1966年通过的《地震保险法》，该法律规定商业保险公司和政府共同建立地震保险体系。日本地震保险将企业财产与家庭财产分开，对前者因地震而发生的损失，在承保限额内由商业保险公司单独承担赔偿责任；对后者因地震而发生的损失，在规定限额内由商业保险公司和政府共同承担赔偿责任。日本家庭财产地震保险在具体实施过程中采用超额再保险方式承保：初级巨灾损失（750亿日元以下）100%由参与该保险机制的保险人与再保险人承担；中级巨灾损失（750亿-10774亿日元）由参与该机制的保险人与再保险人承担50%，政府承担50%；高级巨灾损失（10774亿-41000亿日元）由政府承担95%，被保险人承担5%。如果单个地震巨灾造成的损失超过了规定的总限额，巨灾保险可以按照总限额与实际应付赔款总额之比进行比例赔付。日本地震险的成功之处在于将地震险的普及率由2.9%提升到20%，而大部分非寿险公司经营该项保险产品的保费收入也保持双倍增长趋势。
（2）农业保险。农业保险是日本政府为了应付自然灾害给农业带来的后果，以保障农业再生产的经营稳定，使之适应国民经济的高速发展而采取的一种重要的支持形式。日本现行的农业保险始于1948年《农业灾害补偿法》，由此开辟了依法强制参加农业保险和以合作组织为基本组织形式的农业保险制度的先河。日本农业保险分为三个层次：村一级农业共济组合，府、县一级农业共济组织联合会，设在农林水产省的农业共济再保险特别会计处。日本依托这种农业共济组织选择了以政策性保险为主的农业保险制度：农户参加保险，仅承担很小部分保费，大部分由政府承担，保费补贴比例依费率不同而高低有别，通常将保费补贴与农业信贷、价格保护、农业灾害救济、生产调整等捆绑起来实施，以增强农民投保的积极性。
三、对我国发展巨灾保险的几点启示
我国的巨灾保险才刚刚起步，规模较小、保障面窄，而且社会对巨灾保险的认知程度不高。透过南方发生的冰冻雪灾和汶川大地震可以看出，保险业在我国巨灾风险应急管理中的作用比较有限，远未得到充分发挥。因此，国外巨灾保险发展模式的成功之处，对我国研究巨灾风险的损失分担机制、构建和谐社会的巨灾保险体系不无有益的启示。 一是法律支持。我国开展对巨灾保险制度的研究已有十余年的历史，形成了一定的共识。2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确指出，要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，以充分发挥保险在防损减灾和风险处理中的重要作用。2007年通过的《突发事件应对法》规定，我国将建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。从国际巨灾保险的成功经验来看，为了确保巨灾保险的覆盖面，包括美国、日本在内的一些国家和地区，都有专门强制保险的法律法规，而目前我们缺乏这个规定，因此投保过程中的逆选择现象较为严重。
二是试点先行。在我国建立巨灾保险制度不可能一蹴而就，必须量力而行，探索试点，因此建议从家庭住房和财产险种先人手。根据统计，目前80%的城镇居民住宅已经商品化，居民的需求增大。在体系建立之初可以逐步完善、适度拓展巨灾风险的承保范围，使巨灾保险赔偿基金有一个积累的过程。
三是体系构建。根据国际成功国家的经验，必须建立多层次的巨灾保障体系，形成个人白保、保险公司承保，再保险公司分保，国际再保险市场支持，资本市场运作，国家财政参与的体系构架，体系设计安排当中应该包括政府的财政投入与税收政策的支持，保险公司承保风险，再保险公司负责划分巨灾管理模型，国际再保险市场支持，共同设立巨灾保险基金，开发销售巨灾风险债券等内容。目前全球有12个国家和地区建立了巨灾保险基金，大都由政府和保险监管机构牵头建立，由本国再保险公司实施管理，实行政府、保险公司合作分摊巨灾风险的机制。个人认为巨灾保险制度需要发挥好国内和国际再保险市场的作用，而且这是巨灾保险制度安排能否成功的关键。
四是技术合作。应该建立国内保险公司与中国地震局和相关科研院所以及国际巨灾风险研究机构之间的技术联合，利用地震风险分析、保险精算和损失模型相结合，开发应用型的巨灾数据与模型，计算区域最大损失预测，设计防灾减灾管理机制，为巨灾保险制定产品价格。
五是模式的借鉴。发达国家在巨灾风险保险体系建设以及运营方面已经走在了我们的前面，许多成功的巨灾保险模式可供借鉴，同时我们应该探索具有中国特色的巨灾保险制度，有效提升保险业在国家灾害救助体系中的地位和作用。
总之，在巨灾保险建设之路上，我们还有很长的路要走，在这艰难的道路上，要参考别国的成功经验，也要根据中国的国情灵活应变，有所创新。笔者相信，有全社会的努力，尽管中国自然灾害发生频繁，我们也一定会建立相对完善的巨灾保险制度，在下一个巨灾到来之时，共度难关，进退有方。
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