县域经济发展与土地利用结构调整分析——以绩溪县为例
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作者: 温喜棉
摘要：土地利用结构作为土地规划的核心内容，在县域土地规划中的科学界定将对县域经济发展起到长足的驱动力作用。制定科学合理的、具有中长期战略性的土地利用结构，一方面需要考虑县域自身现状，另一方面也需要考虑到县域所处区域的分区、指标、政策环境，进而多方面统筹协调的确定土地利用结构，以达到既能维护整体利益，又能巩固自身发展的双重目标。本文以绩溪县为例，从“土地利用结构”这一角度展开研究，试图通过土地利用结构的优化升级，为绩溪县县域发展寻求驱动力。
关键词：土地利用结构；县域经济；绩溪县
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）08-0-02
一切经济活动离不开土地这一基本物质生产资料，县域经济发展是否可以持续很大程度上取决于土地利用的科学合理与否。为了解决经济发展过程中的一系列矛盾，特别是城乡发展失衡这一突出问题，需要从宏观上对土地利用做出统筹安排。绩溪县要实现县域经济“又好又快”发展，必须优化土地利用结构，突出“东向发展”、“一主两翼”和“三区一廊”发展战略，积极融入“皖江城市带承接转移示范区”和省会城市群经济圈，快速对接周边经济体，着力增强土地资源对区域经济社会发展保障能力，促进资源、经济、社会、生态相协调。
一、经济发展与土地利用结构
1.县域经济发展的地位与特点
（1）县域经济发展的地位
县级处于市级与乡（镇）级之间，是城乡的结合部，既是政策的落实者，也是具体措施的制定者；既是商品的集散地，也是能源的输出地；既是城市产业结构优化升级的承接转移区，又是带动农村发展的科技示范区[1]。绩溪县位于安徽省的皖南山区，地处古老的宣州和徽州之间，俗称“宣徽之脊”，是全国科技先进县、农村电气化县和造林绿化百佳县，县域综合实力和经济地位不断增强和提高。
（2）县域经济发展的特点
县域经济发展存在着诸如受行政体制约束过大，产业结构不合理，农村投资理念薄弱，融资困难，科技落后，劳动力素质普遍偏低等影响，呈现了“农村性与城市性并存、地域性与层次性并存和综合性与不平衡性并存”等特点。在发展县域经济中要立足本地优势，保护利用特色土地资源，依靠特色，培植壮大优势产业，实现以特色产业带动县域经济发展。在“十一五”期间，本县重点发展特色产业，立足山区资源优势，以茧丝绸、畜牧、经果林、徽菜原料、中药材等五大产业为基础，一方面以资源禀赋优势为依托，初步形成了以岭南为山核桃林基地，岭北为蚕桑基地和岭中为林木基地的区域性农业经济三板块的格局。同时，在华阳镇部分地区和瀛洲、扬溪等乡镇发展城郊农业，加快农产品专业市场建设。另一方面加快发展特色旅游，把绩溪打造成休闲度假的目的地，坚持“先规划、后建设”的原则，促进旅游产业健康发展。
2.土地利用结构的重要性
农用地、建设用地和未利用地三大一级类用地的结构由于人类的生存和发展需要不停地发生动态变化，这种变化若不加以科学引导和控制，就会使土地利用结构失衡。因此，县域经济的发展，需要大力推进土地利用结构的调整和优化升级。绩溪县土地利用结构总体上呈现山地多、耕地少、分布不均匀等特点。优化土地利用结构，不仅可以节约能源，同时还能减少环境污染，有利于保护生态环境。
3.土地利用结构与县域经济发展的关系
（1）土地利用结构与县域经济发展要有效衔接
县域土地利用结构的制定调整，必须以县域的土地利用现状为根本依据，弄清县域经济发展所需要的土地类型和具体用地类型的供给情况，要充分考虑国家大的分区环境和政策思想，切实保护耕地，严守上级政府下达的各类用地指标，在符合政策的前提下打造自身土地利用结构[2]。
（2）土地利用结构在县域经济发展中的驱动力
土地利用结构与县域经济发展之间互为驱动因素。土地利用结构对县域经济发展的驱动性主要体现在：首先，它能够在国民经济各部门之间合理分配土地资源；其次，它能够通过面积限制，提高土地利用效率；再次，它能够形成土地利用框架，对城市的不良扩张起到很好的抵御作用；最后，它能够使土地利用层次分明，促进县域经济发展有方向的形成特色经济[3]。
二、县域土地利用结构调整因素
1.县域土地利用现状的调查分析
土地调查需要按照土地利用类型中的“三大类、十二小类”标准，对县域不同土地利用类型的数量与结构进行摸底。2005年绩溪县土地利用调查数据显示，全县土地总面积111637.08公顷。其中：农用地101769.53公顷，占土地总面积的91.16%；建设用地2861.23公顷，占土地总面积的2.56%；未利用地7006.32公顷，占土地总面积的6.28%。此三大类土地的变化依然呈现着农用地与未利用地面积减少，建设用地面积增加的趋势。从“十二”小类土地面积变化统计来看，未利用地与农用地中的基本农田与园地减少的土地面积是建设用地面积增加的主要来源。
2.县域生产与生活的需求预测
近年来，绩溪县三大产业产值稳步提升，二、三产业比例逐年提高。根据绩溪县的经济发展趋势与人口走向，未来的土地需求依然是增加城市建设用地面积，用于二、三产业的生产和城市人口居住。土地利用结构调整方向是通过整合农村宅基地资源提高建设用地面积，并通过增减挂以及提高农业用地的质量与集约利用程度，保证耕地数量和质量；通过土地整治，盘活存量土地，进行土地储备以保证既能维持耕地面积不减少又能增加建设用地的效果。
3.县域自身与外围政策环境分析
绩溪县地处黄山、天目山山脉的结合带，县内地貌组合复杂，中山、低山、丘陵和河谷盆地兼有，气候湿润，四季分明，有利于实现土地差别化利用；作为宣城市面向长三角的南大门，绩溪县受惠于国家实施主体功能区战略、皖江城市带承接产业转移示范区和皖南国际旅游文化示范区建设带来的多重政策机遇，在承接产业转移方面，具有得天独厚的区位优势、交通优势和资源优势；另一方面，绩溪县被省政府命名为“旅游经济强县”，被中国烹饪协会授予“中国徽菜之乡”称号，被国务院列为国家历史文化名城。绩溪县正以扩大开放和融入苏浙沪为主战略，以加快新型工业化为主体，以旅游经济和生态农业为两翼，促进全县经济持续快速健康发展和社会全面进步。 4.“分区+指标+政策”的模式规划土地
绩溪县土地结构制定调整既要紧紧围绕宣城市的土地利用总体规划，确保土地利用结构调整不超出约束性指标，另一方面要切合实际的给所辖乡镇下达具体指标。指标分解应根据不同土地类型有所区别，对临近城市边缘的乡镇要多给予建设用地指标，对离城市边缘较远的乡镇多给予农业用地指标，当然这其中需要因地制宜的调整，譬如城市郊区的肥沃土地就不能轻易的流转为建设用地，要考虑将其进行农业用地内部结构调整，搞生态观光农业[4]。
三、县域土地利用结构的维护
1.巩固发挥土地利用总体规划的龙头作用
新一轮的全国土地利用总体规划纲要已经获国务院批准，国土资源部发出通知，明确从2012年4月1日起，土地管理各项相关工作以经批准的新一轮土地利用总体规划和数据库为依据，并就纲要的法律性做出强调，“土地利用总体规划一经批准，具有法定效力，任何单位和个人不得违反。”这就进一步从法律层面巩固了规划的龙头作用。从而有效避免了行政管理体制对经济发展的束缚。县域经济发展能够在规划期内，建立起有效的土地利用结构，促进经济有序发展[5]。
2.在科学的土地利用结构中寻求自身维护
县域土地同样稀缺，一旦耕地比例、交通用地比例和饮食住宿用地比例确定，就能够形成自身的土地利用结构框架，从而维护自身发展。绩溪县作为一个农业大县，同时也是一个产粮大县，今后必须要保证有充足的耕地以确保其全国商品粮基地县的地位不动摇，只有这样才能充分保障粮食安全。因此绩溪县要对自身做准确而长远的定位，立足于第一产业的外延拓展与自主创新，为将第三产业作为未来经济增长点打下坚实的基础。
3.建立“生态县”，促进区域可持续发展
生态县建设的基本任务就是以经济发展为核心，通过产业结构调整，改善管理和优化技术调控，达成发展与资源和环境承载相适应，建立资源节约和污染物自行消解的生态产业群落，从整体上构建一个结构、功能、形象崭新的生态经济运行模式，促进资源潜力强化和环境功能改善，确保县域生态安全，保障经济可持续发展。绩溪县于2004年9月生态示范区通过考核验收，此后被确定为安徽生态省建设首批综合示范基地。通过生态示范区建设，绩溪县域的生态系统逆向演替的趋势和生态脆弱性得到了改变，生态功能有了一定的增强，山区的生态结构、功能和景观明显改善，生态稳定性正在恢复，涵养水源和保护生物多样性的多种功能有所增强，为区域生态安全和社会经济发展提供了保障和支持。
4.建立“天上看，地上查，网上管”的监督体系
为了保障土地利用结构不被破坏和随意变更，就要将科技利用到土地利用的监督体系中。进行土地利用结构恶化的预警监测，运用“3S”技术，遥感于天空，定位于地上，管理于网络，做好年度土地变更调查，建立土地利用现状数据库，进行土地利用状况监测，重点监测各类新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况，监测结果要向社会公开。对土地利用结构中的“风吹草动”做到有的放矢的现场勘查，既能节省人力物力，又能充分维护土地利用结构的稳定性。
参考文献：
[1]凌耀初.中国县域经济发展分析[J].上海经济研究，2003（12）.
[2]於忠祥，樊骋.长丰县土地利用总体规划——基于土地节约集约利用和耕地保护[J].中国集体经济，2006（6）.
[3]袁丽丽，黄绿筠.城市土地空间结构演变及其驱动机制分析[J].城市发展研究，2005（1）.
[4]杨晓敏，刘爽.小城镇土地利用与社会经济发展研究[J].科技创新导报，2007（31）.
[5]陈芳，毛锋.村镇土地利用结构演化规律与模型探析[J].安徽农业科学，2010（12）.
作者简介：温喜棉（1973-），女，安徽绩溪人，本科，助理工程师，从事国土管理管理与服务工作。
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