小城镇经济建设发展的思考
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作者: 姚娜
摘要：在以新型城镇化作为市域经济社会发展的主线，大力推进中心城市组团式发展、县城和重点镇内涵式发展，新型农村社区集聚式发展，构建现代城镇体系的政策背景下，本文阐述了乡镇在中心城区—县城—乡镇—新型农村社区的四级城镇体系中，建设发展较为薄弱，是制约构建现代城镇体系的关键问题。本文对小城镇目前发展建设中存在的问题进行了总结分析，并提出发展思路和建议。
关键词：小城镇发展；现状及问题和发展分析；思路建议
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）09-0-02
小城镇是现代城乡体系的重要组成部分，只有增强城镇综合承载能力，加快基础设施和公共服务建设，通过集聚式发展（产业集聚、人口集聚）不断提升城镇化质量，形成独特的连接效应和融合效应，才能加快农村人口非农化和城镇化进程。
一、小城镇发展现状
1.管理体制和权限上的权责不一致
我国现行的镇政府管理体制基本上还是20 世纪80 年代建立的乡政府管理体制，沿用传统乡政府的职能，即发展地方经济、搞好计划生育、维持农村稳定等。社会管理，却仍停留在一个农村小集镇的层面，但是随着城乡经济的发展，镇政府在许多新问题面前显得无所适从。基础设施建设、财政税收和资金等问题，从性质上说既不是传统镇级政府工作中遇到的问题，也不同于城市中的问题，但却是现阶段镇政府必须面对并加以解决的问题。如怎样使环境保护、社会保障、集镇规划等与经济同步发展，作为一个镇都无法统筹解决。
我们在乡镇调研时，乡镇反映最普遍、最强烈的，就是乡镇一级政府权责不对等的问题，许多基层干部反映，乡镇政府是“天大的责任，巴掌大的权力”，许多事县里管得着看不见，镇里恰恰相反，看得见但管不了，如发现环保问题、村民违规建房、安全生产事故、食品卫生问题，镇里都无权查处，只能上报上一级主管部门，误时误事。这就形成了镇政府管理职能界定上的空白。这种特征严重制约了镇基础设施建设、社会发展。
此外，社会保障、集镇规划、审批处罚等与经济同步发展的问题，乡镇无法统筹解决。另一方面，镇财政支出大。由于缺乏足够的专项资金投入，致使镇级政府无力承担管理辖区内广泛的社会公共事务，镇级财政无力承担公共建设，无法满足当地居民对医疗卫生、教育等公共产品和公共服务的要求，从而导致执行公共政策过程中的低效。
同时，随着经济的发展，企业越来越多落户乡镇，这更需要当地政府灵活多变、提供地方特色的服务，乡镇在土地、规划建设、城管、财政等方面的职能和事权，权和责不一致，特别是缺乏执法职能，直接影响了中心镇的管理和建设。成为制约其发展的主要瓶颈问题，必须进行政府职能和社会管理体制改革才能匹配目前我国乡镇经济建设的发展需要。
2.建设用地供应不足，城镇发展空间受限
一方面，随着各中心镇不断发展壮大，建设用地刚性需求随之增长。另一方面，近年来，城镇建设用地指标多用于县城以上城市及产业集聚区，留给乡镇的建设用地指标所剩无几；同时部分中心镇粗放型发展、土地利用效率较低。就河南省新乡市为例：目前新乡市的20个中心镇，镇区人口在3-4万的只有小冀、七里营2个中心镇，镇区人口在2-3万的有孟庄镇，镇区人口在1-2万的有中和镇、亢村镇、太平镇、福宁集镇、丁栾镇、恼里镇、唐庄镇；镇区占地面积超过10平方公里的只有小冀、七里营2个中心镇，不足5平方公里的有14个中心镇。由于规模偏小，一定程度上影响集聚和辐射作用，导致乡镇发展速度不快。
3.基础设施建设滞后
城镇建设资金投入不足，城镇基础设施滞后。近年来，各乡镇在加快城镇建设中虽然积极拓宽融资渠道，但是由于基础设施欠账太多，城镇和人口规模快速扩大，建设资金十分吃紧，部分镇财政只是吃饭财政，难以承受日益增加的城镇建设支出，就河南省新乡市为例： 20个中心镇中有10个镇财政一般预算收入在千万元以下；通自来水和垃圾处理集中处理的村占村委会总数比重在50%以下的有3个镇；有污水处理厂的只有辉县市孟庄镇；20个中心镇仍有4个镇新型社区涵盖人口为零的。这在一定程度上导致中心镇基础设施不配套，功能不全，不利于乡镇的可持续发展。
4.建筑缺乏特色，城镇自身魅力得不到展示
有的中心镇只是就城镇抓城镇，就建设抓建设，缺乏对生态环境、产业优势、区位优势、资源优势、建筑元素、人文环境等问题的研究，其长期建设结果必然导致“城镇一样化”，自身的特色和魅力逐渐被湮没，失去灵魂，难以发展。
二、发展思路及建议
1.总体思路
以科学发展观为指导，以科学规划为先导，遵循“产业特色、扩权强镇”的思路，以促进人口和产业集聚为核心，以完善基础设施、提高综合承载能力和辐射带动能力为重点，因地制宜、突出重点、梯次推进、集聚发展，逐步打造一批成为现代化特色城镇和农村区域经济社会文化中心，率先成为“三化”协调科学发展的示范镇。其中，将一部分乡镇发展成为现代特色小城市，一部分乡镇发展成为县域次中心城镇或逐步融入城市组团，一部分成为特色镇和农村区域服务中心，带动广大农村地区全面发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制，为未来城市经济跨越式发展、形成多点支撑夯实基础。
2.发展建议
一是创新体制，扩权强镇。积极推进乡镇行政管理体制改革，实施扩权强镇政策，赋予乡镇部分县级经济和社会管理权限，强化镇政府在镇村规划建设、投资审批、文化教育、就业和社会保障、医疗卫生、计划生育、工商管理和社会治安等公共服务与管理职能。理顺条块关系，上级部门包括垂直管理部门派驻机构党组织纳入属地管理、领导干部纳入当地考核体系。
二是突出重点，整体推进。培育中心镇，把“兴产业、聚人口”放在突出位置加以推进，以产业的培育和发展，夯实经济实力，形成优势特色产业，改善就业结构。通过产业的集聚发展促进人口的集聚，促进农村人口向中心镇集聚，就业从农业向非农产业转移。与此同时，加强基础设施建设和环境整治，推进医疗、教育、文化等基础设施项目建设，进一步增强中心镇对周边乡镇的辐射带动能力，实现城镇文明向农村辐射。 三是科学规划，形成特色。在编制规划时要特别注意对建筑风貌的研究和人文习惯、当地建筑元素的提取等，确定好建筑形式和建筑色彩，真正体现特色之特。与此同时，按照因地制宜的原则，对乡镇深入研究当地的历史、文化、产业及区位、环境等特点，努力编制有特色的规划，为建设特色中心镇奠定基础。重视中心镇的建筑风貌研究。注重城镇特色，提升中心镇的档次和品位。对城镇重要地段、重要节点要做好城市设计，做到细微处见精致，以有效控制其平面布局、建设容量和风貌特色，提升建设品位和档次。
四是强化支撑，做大做强产业。产业是立镇之本、兴镇之基。要坚持把经济发展放在中心镇建设的首位，以工业化推动城镇化，以城镇化促进工业化和现代服务业，实现良性互动、协调发展。要加强中心镇特色板块经济的培育，根据自身特点和发展条件，充分挖掘比较优势，侧重于某一产业，进行错位发展。要加快乡镇工业园区建设步伐，把工业园区的建设纳入城镇、城市建设的统一规划，不断完善基础设施，促其成为项目落地、企业集中、产业聚集的“黄金平台”。引导企业向重点中心镇工业园区相对集中，加快产业集聚，不断提升中心镇的产业层次和优势，不断壮大中心镇的经济实力。
五是统筹发展，推进城乡一体。要加快推进城乡基础设施、公共服务资源、就业保障一体化步伐，使乡镇服务功能不断增强，人居环境不断改善。要加快推进城乡基础设施一体化，在重大交通、供水、供气、污水处理、水利设施等大型基础设施建设方面，特别做好垃圾和污水处理设施的布局与建设安排，要从更大的区域对垃圾和污水处理作出规划，统筹考虑垃圾、污水处理设施的建设，避免镇、村各自为政，分散处理，不但达不到减少污染的目的，反而造成环境二次污染。逐步实现县城向中心镇延伸，做到区域一体、联动共建、设施共享、造福于民。要加快推进城乡公共服务资源一体化，要加强中心镇的教育、卫生、文化、科技和社会福利等公共服务资源的建设，改善城镇人口的生活质量。要加快推进城乡就业保障一体化，建立健全城乡统一的劳动力市场，帮组农民提高职业技能和就业能力。要加快推进并完善中心镇社会保障体系，提高农民进中心镇落户的积极性。
六是完善政策，破解制约瓶颈。要完善推动乡镇建设的扶持政策，积极破解发展要素瓶颈，为做大做强中心镇提供保障。土地是推进中心镇建设的重要资源，也是制约中心镇发展的瓶颈之一。要完善用地政策，在严格保护耕地的前提下，积极探索农村存量集体建设用地改革和集体土地置换，将原分散的乡镇企业集中搬迁到中心镇工业园区，提高土地利用的集约化程度。要完善投融资政策，充分运用市场机制，逐步建立以招商引资为主、政府扶持为辅，农民带资进城、集资进镇，企业与个人参与等多渠道、多元化的投入机制。赋予中心镇的一定管理权限，不断扩大县级对乡镇财政分留成的范围和比例，增强镇级财力，逐步提高乡镇对镇区建设的投入和调控能力。
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