我国应急管理财政支出的绩效评价体系浅析

来源:用户上传      作者: 王杰　饶海琴

　　摘要：应急管理工作是保障各个地区安全的政府主要作为，该方面财政支出绩效评价关乎财政资金的运用有效性和合规性。本文通过对应急预防工作内容的深入调查，提出建立了一套贴近实际操作、易于数据搜集的评价指标体系，并给出较为详细的解释。
　　关键词：应急管理 财政资金 绩效评价指标
　　一、引言
　　（一）研究背景
　　自2003年之后，我国开始了对应急管理“一案三制”的建设，与此同时，政府对应急管理的财政支出也制定了相应的拨款制度，并逐年加大了预备费的提取和专项资金的投入。我国从2003～2012年对应急支出提取的预备费情况（如表1所示），2012年预备费的提取增加到500亿元，相对于1999～2007年，提取的数额明显增加，由于专项款的增加，提取的份额有所下降。
　　安全经济学家罗云曾指出，安全保障的预防性支出与事后处置支出的比例是1：5，也即预防性支出1 元钱所能达到的效果相当于事后处置支出5 元钱的效果，可见事前预防支出比事后处置支出更具效率，更应给予足够的重视。
　　（二）财政应急管理支出的范围
　　从目前政府应急的范围和对应急管理的概念界定上看，政府应急管理支出的范围包括以下几个方面：
　　1、预防支出：监测、预警、宣传培训、演练支出
　　2、应急处置支出：应急物资调运支出，应急队伍支出、受灾地区救援支出。
　　3、恢复重建支出：重点项目重建支出、补助金、医疗保障支出等。
　　（三）应急管理支出的资金来源
　　对应于应急管理支出范围， 我国应急管理的支持资金来源主要为：政府财政支出、捐赠资金、商业保险、国际援助、各省市之间对口支援。其中，政府财政支出为应急管理的最主要资金来源，主要包括两个方面：预备费和专项资金。
　　二、应急预防支出的绩效评价
　　（一）财政支出对应急预防的绩效评价思路
　　绩效评价指标体系的设立通常都要遵循3E原则，也即：经济性、效率性和有效性。对于财政支出对的绩效评价，不仅要考虑应急预防支出的投入与产出经济含义，同时还要考虑财政支出使用和管理的规范性。因此，对应急预防支出的绩效评价应当灵活应用3E原则。
　　（二）财政支出对应急预防的绩效评价指标设计
　　根据应急预防阶段的特殊性和财政支出的相同点，将应急预防财政支出评价指标按性质分为：经济性、效率性、有效性和规范性四类；按反映绩效指标的类别分为：基础指标和评价指标两类。
　　下面对这四类指标详细阐述（表2）：
　　（三）财政支出对应急预防的绩效评价指标解释
　　1、基础指标
　　（1）投入类指标：投入类指标是用来反映以货币形式表示政府在应急预防阶段的支出金额总量。包括基本监测建设项目和预警部门支出的情况（A），培训演练支出的情况（B）两部分。
　　基本监测项目支出总额（A1）为应急监测各个建设项目的政府投入资金额之和，主要是计量应急监测重点建设项目的投入额。
　　预警部门支出总额（A2）为应急预警各个相关部门的政府投入资金总和，用来计量预警部门的投入额。
　　监测预警支出占政府应急财政支出的比重（A3）=监测预警支出总额/政府应急支出总额，用来体现应急监测预警的重要程度。
　　培训支出总额（B1）为政府对应急管理人员、应急处置人员、应急监测预警部门相关人员的培训投入之和。
　　演练支出总额（B2）为各项应急演练支出总和。
　　培训演练支出占政府应急财政支出的比重（B3）=培训演练支出/政府应急财政支出。
　　（2）过程类指标：过程类指标主要是用于反映财政支出资金在应急预防过程中的具体拨付和使用情况，包括资金的到位率和使用率两部分。
　　资金到位率（C1）=政府实际拨付金额/政府预算计划拨款，主要考察政府财政部门已经拨付应急财政资金占计划拨付资金的比例，用以评估资金到位进度。
　　资金使用率（C2）=应急预防过程实际使用资金数/政府对应急预防实际拨付，主要考察救灾重建任务已使用资金占已拨付资金的比重。
　　（3）产出类指标：产出类指标是用于反映应急管理作为社会保障性公共产品，在应急培训和高校教育方面产出的应急管理人才和应急技术人才情况。
　　从事政府应急预防工作的每千人人均管理人员（D1）=政府应急预防相关部门人员/人口总数×1000，计算每千人中应急行政管理人员的数量，用于反映应急预防支出培训出的应急管理人员的覆盖率。
　　高校应急科研人员比重（D2）=高校科研人员/人口总数×1000，反映能够指导应急预防工作创新的人力资源比重。
　　应急管理专业学生数量（D3）=高校在读应急管理专业学生+已毕业应急管理专业学生，该指标反映可以用于应急执行和培训的专业人才数量。
　　公众应急手册持有率（D4）=已发放应急手册数量/总人口数，反映应急宣传力度的大小。
　　各项应急预案总数（D5）为各项灾害各个层次应急预案的总和。
　　（4）效果类指标：应急预防支出产生的效果包括各个方面，既包括应急监测预警所产生的直接效果，也包括各种间接效果。为了简洁地描述应急预防支出的效果，这里仅选用四个指标体现直接效果。
　　预警信息发布数（E1）是应急监测预警各个部门（气象、地质、水文、卫生防疫等）所发布的各类预警信息数目总和。
　　重点监测项目数（E2）是应急监测重点项目的建设数目总和。
　　预警信息准确率（E3）=已验证的预警信息量/已发布预警信息量。
　　重点监测对象覆盖率（E4）=重点监测对象数/该地区区域面积。
　　2、评价指标
　　（1）经济性指标 　　经济性指标用来衡量应急预防投入的重要程度以及应急预防投入所产生的效果。
　　应急监测预警支出的GDP弹性（F1）=当年应急预防支出增长率/当年GDP增长率，是指应急预警支出的增长对GDP增长的敏感程度，也即在国内生产总值增长时，应急预防支出的增加对GDP增加的反应程度，它显示政府对应急管理的重视程度。
　　受灾人数的应急预防支出弹性（F2）=受灾人数变化率/应急预防支出变化率，是指受灾人数变化对应急预防支出增加的敏感程度，从经济意义上来讲，应当是一个负数，从通常意义上来讲，应急预防指出增加，受灾人数会对应减少。
　　监测预警资源有效利用程度（G）主要衡量应急监测预警的资源在分拨和利用时能够有效服务公众和社会的程度，这里用人均应急预防资源占用量（G1）作为解释指标，人均应急预防资源占用量（G1）=应急预防支出/总人口数。
　　突发事件控制的支出弹性（H）是指衡量突发事件的控制力的增加对应急预防支出增加的敏感程度，用来解释应急预防支出对保障公众安全、控制和预告突发事件的直接影响。
　　灾害预防受益人数的财政支出弹性（H1）=突发事件受益人数增加率/应急预防财政支出增加率，是指在灾害预防过程中，由于应急财政的支出的增加，本应受灾的人群因此成为受益人群，H1即是后者对前者变动的敏感程度。
　　突发事件成功控制的财政支出弹性（H2）=突发事件成功控制变动率/应急预防财政支出增加率，是用来衡量由应急财政支出增加而成功控制或预告的突发事件次数的变动程度。
　　（2）效率性指标
　　应急预防支出的效率性是指是否用一定的资金提供了更多的应急预防服务，同时，体现提供服务的速度和效率如何。
　　这里的应急财政资金预案体系健全度（I）包括很多方面，这里用最具代表性和解释力的应急资金来源、支出明细程度（I1）来解释。
　　应急资金来源、支出明细程度（I1）是指应急预案能够明确规定资金拨款对象和使用对象的能力，用应急预案中明确规定了资金来源和去向的预案的比重来解释。
　　应急资金来源、支出明细程度（I1）=明确规定应急资金来源及去向的预案/预案总数。
　　应急宣传活动开展频率（J1）=一年应急宣传活动次数/12
　　演练计划成功实施率（J2）=实际演练次数/计划演练次数
　　应急管理管理人员培训月频率（J3）=一年内培训开班数/12
　　（3）有效性指标
　　应急预防支出的有效性，是指一定的财政支出实现应急预防对既定目标的实现程度。
　　公众宣传与受教育频率（K1）=一年内对公众的教育与宣传总次数/12，体现公众受教育和被宣传程度。
　　应急信息系统及数据平台的建设完成率（K2）=应急信息系统建设项目已建成数/计划建设项目数，用于显示各个应急信息系统建设完成情况。
　　应急专家库分类建设明细度（K3）=专家类别数目/灾害种类总数，用来衡量应急专家库的建立情况，包括分类的明细程度。一般专家库的分类可根据灾害种类分类，例如陕西应急办将专家库分为：自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件类、社会安全事件类、公共政策与管理、电子通信类。
　　通讯、警报系统建设作为应急预防的硬件设施，其完成情况是应急预防支出的绩效评价的重要部分。通讯、警报系统建设完成率（K4）=已完成的应急系统数目/总计划建设数目。
　　（4）规范性指标
　　规范性指标用以衡量财政投入资金是否及时到位、是否合乎法律规范、是否按照计划使用。
　　行政费用占用率（L1）=应急预防部门行政支出/应急预防总支出，一方面衡量应急财政支出在使用时是否最大比例的用于应急管理的硬件或软件建设方面，另一方面也衡量政府在应急管理方面的行政效率。
　　概算执行度（L2）=已使用资金/已拨付资金，是衡量资金合理、规范、有效使用的良好指标，也是衡量预算实施程度、作为制定下一年应急预算的经验导向的合理指标。
　　应急预防财政资金使用合规率（M1）=合规使用的应急预防财政拨款/已使用资金，是衡量应急财政支出是否规范、合规使用的最有效指标，可以明确合理的资金使用比率。
　　三、结束语
　　应急工作作为建设和维护地区公众安全的重点，公共安全事件的应对和预防也是衡量一个国家和地区先进程度和建设完备程度的重要指标。经过近十年摸索，从起先的“应急处置为重点”转变为现今的“防治为主”的思想，应急预防的重要性逐步凸显。
　　财政预防应急支出绩效评价指标的构建也是为应急支出的绩效评价做好铺垫，为后续步骤的展开做了基础工作，该绩效评价指标体系可适用于数据包络分析法（DEM）、层次分析法（AHP）等方法评估绩效。
　　在绩效指标的选择上，本文强调了财政支出规范性、合规性使用的地位，这更加符合财政支出绩效评价的内涵。
　　参考文献：
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　　[2]孔祥敏.突发公共事件应急管理的财政保障机制研究[D].燕山大学：经济管理学院.2009（12）
　　[3]李伟庆.公安应急管理的财政保障机制研究[D].财政部财政科学研究所.2011（6）
　　[4]崔军，孟九峰.关于完善我国应急预算管理制度的探讨[J].财政研究，2009（6）： 18-19
　　[5]陕西应急管理办公室网站. http：//yjb.shaanxi.gov.cn/
　　基金项目：
　　上海市教委重点学科建设项目资助，项目编号：J50504
　　上海市研究生创新基金项目资助，项目编号：JWCXSL1202
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